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Bewirtschaftungsziele für Gewässer in der Vorhabenzulassung – Vorschau auf die Schlussanträge des EuGH-Generalanwalts am 12.11.2019

Die Bedeutung der Bewirtschaftungsziele für Gewässer im Zusammenhang mit der Zulassung von umweltrelevanten Anlagen und Infrastrukturvorhaben hat in den vergangenen Jahren zunehmend an Bedeutung gewonnen. Gleichwohl sind nicht sämtliche Vorgaben der europäischen Wasserrahmenrichtlinie und der sie in nationales Recht umsetzenden Bestimmungen der §§ 27, 47 WHG im Detail geklärt. Ein aktuelles Beispiel ist ein gegenwärtig beim Europäischen Gerichtshof (EuGH) anhängiges Vorabentscheidungsersuchen des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG) (Beschluss vom 25.04.2018 – 9 A 16.16), das verschiedene verfahrensrechtliche und materiell-rechtliche Fragen im Umgang mit den wasserwirtschaftlichen Bewirtschaftungszielen im Rahmen der Vorhabenzulassung zum Gegenstand hat (Rechtssache C-535/18). Zu den diesbezüglich vom BVerwG aufgeworfenen Fragen wird EuGH-Generalanwalt Hogan am kommenden Dienstag (12.11.2019) seine Schlussanträge halten. Die auf der Grundlage der Schlussanträge ergehende Entscheidung des EuGH wird in der umweltrechtlichen Praxis mit Spannung erwartet. Der folgende Beitrag gewährt in einem ersten Schritt einen Überblick über die für das Vorabentscheidungsersuchen maßgeblichen Aspekte des Sachverhalts im Klageverfahren vor dem BVerwG. Im Anschluss hieran werden die konkreten Vorlagefragen des BVerwG vorgestellt und eingeordnet.

Wesentlicher Sachverhalt im Klageverfahren vor dem BVerwG

Der dem Vorabentscheidungsersuchen des BVerwG zugrunde liegende Rechtsstreit betrifft den Planfeststellungsbeschluss der Bezirksregierung Detmold für den Neubau der A 33/B 61, Zubringer Ummeln.

Die Auslegungsbekanntmachung des Vorhabens enthielt keinen Hinweis auf die Planunterlagen zur geplanten Entwässerung. Aufgrund seitens der beteiligten Wasserbehörde geäußerten Bedenken wurde im Rahmen einer Planänderung (u.a.) die Entwässerungsplanung angepasst. In der neuerlichen Bekanntmachung der Planänderung wurde auch die geänderte wassertechnische Untersuchung nicht erwähnt. Im Anschluss an das Beteiligungsverfahren erteilte die Planfeststellungsbehörde dem Vorhabenträger neben dem fernstraßenrechtlichen Planfeststellungsbeschluss wasserrechtliche Erlaubnisse zur Einleitung von anfallendem Niederschlagswasser in oberirdische Gewässer sowie in das Grundwasser. Dieser wasserrechtlichen Entscheidung ging keine in den Behördenakten dokumentierte Prüfung der Anforderungen der Wasserrahmenrichtlinie (Richtlinie 2000/60/EG) sowie der §§ 27, 47 WHG voraus. Eine dahingehende Unterlage wurde erst im laufenden gerichtlichen Klageverfahren erstellt, ohne dass diese förmlich planfestgestellt bzw. zum Gegenstand der behördlichen Entscheidung erhoben worden wäre. Gegen die Entscheidung der Planfeststellungsbehörde haben ursprünglich insgesamt 14 Betroffene Klage erhoben. Nachdem eine Partei ihre Klage zurückgezogen hat, sind beim BVerwG noch 13 Klagen anhängig, in denen zum Teil Verstöße gegen wasserrechtliche Vorschriften erhoben werden.

Vorlagefragen des BVerwG

Nach Auffassung des BVerwG leidet der von den Klägern angegriffene Planfeststellungsbeschluss an einem Abwägungsfehler hinsichtlich der Trassenwahl, der die Feststellung der Rechtswidrigkeit und Nichtvollziehbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses zur Folge haben wird. Im Hinblick auf das Wasserrecht richtet das BVerwG folgende Vorlagefragen an den EuGH:

1. Ist Art. 11 Abs. 1 Buchst. b der Richtlinie 2011/92/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 2011 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten – im Folgenden: UVP-RL – dahin auszulegen, dass mit ihm eine Vorschrift des nationalen Rechts vereinbar ist, nach der ein Kläger, der keine anerkannte Umweltvereinigung ist, die Aufhebung einer Entscheidung wegen eines Verfahrensfehlers nur verlangen kann, wenn der Verfahrensfehler ihm selbst die Möglichkeit der gesetzlich vorgesehenen Beteiligung am Entscheidungsprozess genommen hat?

2. a) Ist Art. 4 Abs. 1 Buchst. a Ziff. i – iii der Richtlinie 2000/60/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2000 zur Schaffung eines Ordnungsrahmens für Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der Wasserpolitik, zuletzt geändert durch Art. 1 der Richtlinie 2014/101/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Oktober 2014 (ABl. Nr. L 311 S. 32), – im Folgenden: Wasserrahmenrichtlinie (WRRL) – dahin auszulegen, dass er nicht nur einen materiellrechtlichen Prüfungsmaßstab, sondern darüber hinaus auch Vorgaben für das behördliche Zulassungsverfahren beinhaltet?

b) Falls die Frage a) zu bejahen ist:

Muss sich die Öffentlichkeitsbeteiligung nach Art. 6 UVP-RL stets zwingend auf die Unterlagen zur wasserrechtlichen Prüfung im vorgenannten Sinne beziehen oder ist eine Differenzierung nach dem Zeitpunkt der Erstellung der Unterlage und deren Komplexität zulässig?

3. Ist der Begriff der Verschlechterung des Zustands eines Grundwasserkörpers in Art. 4 Abs. 1 Buchst. b Ziff. i WRRL dahin auszulegen, dass eine Verschlechterung des chemischen Zustands eines Grundwasserkörpers vorliegt, sobald mindestens eine Umweltqualitätsnorm für einen Parameter vorhabenbedingt überschritten wird, und dass unabhängig davon dann, wenn für einen Schadstoff der maßgebliche Schwellenwert bereits überschritten ist, jede weitere (messbare) Erhöhung der Konzentration eine Verschlechterung darstellt?

4. a) Ist Art. 4 WRRL – unter Berücksichtigung seiner verbindlichen Wirkung (Art. 288 AEUV) und der Garantie wirksamen Rechtsschutzes (Art. 19 EUV) – dahin auszulegen, dass alle Mitglieder der von einem Vorhaben betroffenen Öffentlichkeit, die geltend machen, von der Genehmigung des Vorhabens in ihren Rechten verletzt zu sein, auch befugt sind, Verstöße gegen das wasserrechtliche Verschlechterungsverbot und das Verbesserungsgebot gerichtlich geltend zu machen?

b) Falls die Frage a) zu verneinen ist:

Ist Art. 4 WRRL – unter Berücksichtigung seiner Zielsetzung – dahin auszulegen, dass jedenfalls solche Kläger, die in räumlicher Nähe zur geplanten Straßentrasse Hausbrunnen zur privaten Wasserversorgung unterhalten, befugt sind, Verstöße gegen das wasserrechtliche Verschlechterungsverbot und das Verbesserungsgebot gerichtlich geltend zu machen?

Einordnung

Bei der ersten Vorlagefrage geht es im Kern um die Unionsrechtskonformität des § 4 Abs. 3 S. 2 UmwRG. Nach dieser Vorschrift können Individualkläger die Aufhebung einer behördlichen Zulassungsentscheidung nur verlangen, wenn der Verfahrensfehler dem Beteiligten die Möglichkeit der gesetzlich vorgesehenen Beteiligung am Entscheidungsprozess genommen hat. Aufgrund dieser Vorschrift können sich Individualkläger –insoweit anders als Umweltverbände – auf die Verkürzung der Verfahrensrechte anderer Mitglieder der betroffenen Öffentlichkeit nicht berufen. Das Bundesverwaltungsgericht hält diese Vorschrift im Ergebnis für mit dem Unionsrecht vereinbar.

Die Vorlagefrage 2a dreht sich um die Frage, ob die WRRL den Zulassungsbehörden verbindlich vorschreibt, das wasserrechtliche Verschlechterungsverbot und das Verbesserungsgebot bereits im Vorfeld der im Verwaltungsverfahren ergehenden Zulassungsentscheidung zu prüfen und diese Prüfung nachvollziehbar in den Behördenakten zu dokumentieren. Das BVerwG geht offenbar von einer entsprechenden Pflicht aus. Folgt der EuGH dieser Auffassung, käme es in verfahrensrechtlicher Hinsicht zu einer partiellen Angleichung der Maßstäbe der WRRL und der FFH-Richtlinie.

Im Zusammenhang mit der Vorlagefrage 2b plädiert das BVerwG dafür, die Erforderlichkeit der Einbeziehung von wasserrechtlichen Fachbeiträgen in eine durchzuführende Öffentlichkeitsbeteiligung differenziert zu beurteilen. Dabei geht es um die Frage der erneuten Beteiligung der Öffentlichkeit für den Fall, dass ein wasserrechtlicher Fachbeitrag im laufenden Zulassungsverfahren erst im Anschluss an eine bereits erfolgte Beteiligung der Öffentlichkeit erstellt wurde. Einerseits soll eine erneute Öffentlichkeitsbeteiligung entbehrlich sein, wenn die im Verwaltungsverfahren erstmals erfolgte wasserkörperbezogene Untersuchung in ihrer Ermittlungstiefe und Komplexität nicht wesentlich über das hinausgeht, was bereits in den zuvor ausgelegten Unterlagen behandelt worden ist. Andererseits soll eine erneute Öffentlichkeitsbeteiligung jedoch dann geboten sein, wenn der nachträglich erstellte wasserrechtliche Fachbeitrag „eine nach Gegenstand, Systematik und Ermittlungstiefe neue und über die bisherigen Untersuchungen wesentlich hinausgehende Prüfung der Umweltbetroffenheiten vorgenommen hat“

Die dritte Vorlagefrage betrifft die bislang ungeklärten Maßstäbe für die Prüfung des wasserrechtlichen Verschlechterungsverbots im Hinblick auf Grundwasser (§ 47 Abs. 1 WHG). Die insoweit für Oberflächenwasserkörper maßgeblichen Grundsätze sind auf Grundwasser nicht in jeder Hinsicht übertragbar, da die WRRL insoweit unterschiedliche Bewertungsregime bereithält. Das BVerwG nimmt eine Verschlechterung des chemischen Zustands eines Grundwasserkörpers an, sobald mindestens eine Umweltqualitätsnorm für einen Parameter vorhabenbedingt überschritten wird. Für Schadstoffe, die den maßgeblichen Schwellenwert bereits im Ist-Zustand überschreiten, soll hingegen jede weitere (messbare) Erhöhung der Konzentration eine Verschlechterung darstellen.

Die vierte und letzte Frage dreht sich um Rechtsschutzaspekte. Das BVerwG bittet den EuGH um Klärung, ob Privatpersonen generell Verstöße gegen das wasserrechtliche Verschlechterungsverbot und Verbesserungsgebot der WRRL gerichtlich geltend machen können (4 a). Sollte dies zu verneinen sein, wovon das BVerwG ausgeht, möchte das Gericht wissen, ob eine entsprechende Klagebefugnis jedenfalls bei solchen Privatpersonen besteht, die in räumlicher Nähe zu einem geplanten Vorhaben einen Hausbrunnen unterhalten (4b). Auch diese letzte Frage wird vom BVerwG verneint.

Ausblick

Über das konkret in Rede stehende Straßenbauvorhaben hinaus betreffen die Schlussanträge des Generalanwalts sowie die auf ihrer Grundlage gestützte Entscheidung des EuGH verfahrensrechtlich und materiell-rechtlich bedeutsame Fragen des Gewässerschutzrechts, denen eine hohe praktische Bedeutung zukommt. Mit Spannung bleibt insbesondere abzuwarten, ob und inwieweit sich der EuGH den Vorschlägen des BVerwG zur Auslegung der einschlägigen Bestimmungen des Unionsrechts anschließen wird. Ein wichtiges Indiz könnten insoweit die für die kommende Woche avisierten Schlussanträge des Generalanwalts sein, denen der EuGH in seinen Entscheidungen häufig folgt.

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