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Wenn die Genehmigungsbehörde einen Kostenvorschuss verlangt – oder: wie macht man wirklich alles falsch

I. Sachverhalt

Mit Schreiben vom 6. Juli 2016 (Seite 1 | Seite 2 / sensible Daten sind unkenntlich gemacht) fordert die Region Hannover die Zahlung eines Vorschusses hinsichtlich anfallender Gebühren „gem. BauGO“ im Rahmen eines laufenden immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahrens zur Erlangung einer Genehmigung für Errichtung und Betrieb von Windenergieanlagen. Das Schreiben ist an die Firma eines Projektierers adressiert, als Bauherr der Maßnahme wird der Geschäftsführer persönlich genannt. Die Höhe des zu zahlenden Vorschusses soll 125.000,00 EUR betragen. Folgen im Falle der Nichtzahlung des Vorschusses werden nicht angeordnet oder angedroht (am Ende des Schreibens folgt ein Hinweis, dass „die Bearbeitung Ihres Antrages beschleunigt“ werden könne, wenn ein Einzahlungsbeleg übersandt würde), eine Begründung der Forderung wird nicht gegeben und das Schreiben enthält keine Rechtsbehelfsbelehrung.

II. Rechtliche Fehlerbeschreibungen

Richtig ist an diesem Schreiben eigentlich nichts. Die Fehler im Einzelnen:

1. Unklarer Adressat der Vorschussforderung

Nach Gestaltung des Schreibens richtet sich die Kostenforderung an den Geschäftsführer der Projektierungsfirma persönlich, denn dieser selbst (nicht dessen Firma) ist als Bauherr genannt. Gebührenschuldner einer Amtshandlung ist der entsprechende Antragsteller, im Rahmen eines fachrechtlichen Genehmigungsverfahrens für ein Vorhaben nach § 29 BauGB mithin der Bauherr. Die Anforderung kann daher nur so zu verstehen sein, dass der Geschäftsführer persönlich auch Schuldner der Vorschussforderung sein soll.

Dies ist bereits grob unzutreffend, da selbstverständlich die Firma Bauherrin und Antragsteller hinsichtlich des laufenden immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahrens ist. Der Geschäftsführer selbst ist somit nicht Beteiligter eines Verwaltungsverfahrens (§ 13 VwVfG i.V.m. § 1 NdsVwVfG) und kann daher auch kein Gebührenschuldner sein. Hierbei handelt es sich um einen beachtlichen materiellen Fehler der Vorschussforderung, der diese alleine rechtswidrig macht, da die behördliche Handlung (hier in Form eines Verwaltungsaktes, dazu noch sogleich) gegen die Bestimmtheitsvorgaben des § 37 Abs. 1 VwVfG i.V.m. § 1 NdsVwVfG verstößt (ausdrücklich Hk-VerwR/Schwarz, 2. Aufl. 2010, § 37 VwVfG Rz. 11 ff.).

2. Rechtsgrundlage der Vorschussforderung

Nach den einschlägigen verwaltungskostengesetzlichen Bestimmungen ist es einer Behörde im Rahmen einer gebührenpflichtigen, vorzunehmenden Amtshandlung grundsätzlich möglich einen Vorschuss anzufordern. In § 7 NdsVerwKostG ist dazu geregelt:

(1) Kosten werden mit der Bekanntgabe der Kostenentscheidung an den Kostenschuldner fällig, wenn nicht die Behörde einen späteren Zeitpunkt bestimmt.

(2) Eine Amtshandlung kann von der vorherigen Zahlung – der Kosten oder von der Zahlung oder Sicherstellung eines angemessenen Kostenvorschusses abhängig gemacht werden. Soweit der Vorschuss die endgültige Kostenschuld übersteigt, ist er zu erstatten.

3. Weitere Fehler der Vorschussanforderung

Das Schreiben der Region Hannover ist vor diesem Hintergrund zunächst verwaltungsrechtlich irritierend. Denn der Tatbestand des § 7 Abs. 2 Satz 1 NdsVerwKostG fordert zwar keine besonderen tatbestandlichen Voraussetzungen für die Anforderung eines Vorschusses. Auf der Rechtsfolgenseite eröffnet die Vorschrift der anfordernden Behörde allerdings ein Ermessen, § 40 VwVfG. Soweit die Verwaltungsbehörde gesetzlich ermächtigt – und verpflichtet – ist, bei Handlungen ein Ermessen auszuüben, müssen dabei die gesetzlichen Grenzen eingehalten sein, die Behörde muss ihr Ermessen pflichtgemäß ausgeübt haben.

Nicht zuletzt daraus folgt, dass die Vorschussanforderung durch die Behörde in der Handlungsform des Verwaltungsaktes im Sinne des § 35 VwVfG durchzuführen ist (instruktiv VG Berlin, Beschl. v. 02.03.2009 – VG 2 A 68.08). Der Region Hannover scheint dies nicht bewusst zu sein, denn es fehlt die nach § 37 Abs. 6 VwVfG i.V.m. § 1 NdsVwVfG erforderliche Rechtsbehelfsbelehrung. Zudem muss ein (schriftlicher) Verwaltungsakt begründet werden (§ 39 VwVfG i.V.m. § 1 NdsVWVfG). Nur aus dieser kann sich bspw. ergeben, ob das Ermessen der Behörde fehlerfrei ausgeübt wurde. Beide Anforderungen wurden seitens der Region Hannover nicht eingehalten, was zur Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes führt.

4. Vorliegen von Ermessensfehlern

Will eine Behörde einen Kostenvorschuss anfordern, haben im Rahmen der Ermessensausübung Überlegungen zu erfolgen, weshalb die Kostenvorschussforderung erforderlich und sachdienlich ist. Da dem Schreiben der Region Hannover eine Begründung für die Vorschussforderung fehlt (es werden lediglich die Grundlagen der Gebührenzusammensetzung genannt), ist davon auszugehen, dass kein Ermessen seitens der Region Hannover ausgeübt wurde. Damit liegt bereits der Ermessensfehler „Ermessensausfall“ vor.

Aber auch würde die Region Hannover Ihr Ermessen pflichtgemäß ausüben, wäre eine Vorschussanforderung nur unter sehr engen Grenzen möglich:

Die Vorschussanforderung (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.03.1979 – VII C 65.75) dient dem Schutz gegen säumige Gebührenschuldner. Die Anordnung einer Vorschusszahlung soll Einnahmeausfälle verhindern oder zumindest reduzieren. Dabei bilden diejenigen Fälle, in denen bereits vor der (gebührenpflichtigen) Verwaltungshandlung abzusehen ist, dass die Zahlung der Gebühr – aus Unwilligkeit und/oder Unvermögen – nicht verlässlich zu erwarten ist, naturgemäß den Hauptanwendungsfall der Vorschussregelung (vgl. VG Berlin, Beschl. v. 02.03.2009 – VG 2 A 68.08).

Bei der gebotenen Zurückhaltung hinsichtlich der Prognose, die Zahlung der Gebühr sei nach ihrer Festsetzung nicht hinreichend verlässlich zu erwarten, sind strenge Anforderungen zu stellen. Es müssten insoweit seitens der Region Hannover stichhaltige Argumente und Tatsachen vorgebracht werden können, aus denen sich Hinweise auf bestehende Zahlungsunwilligkeit oder Zahlungsunfähigkeit ergeben. Dies kann bspw. bei Kenntnissen von Zahlungsschwierigkeiten oder bei Hinweisen drohender Insolvenz gegeben sein. Soweit solcherlei Hinweise nicht vorliegen (und insbesondere nicht vorgetragen werden), ist die Vorschussforderung der Region Hannover auch aus diesem Grund ermessensfehlerhaft und damit (unheilbar) rechtswidrig.

5. Höhe des Vorschusses

Vorsorglich wird darauf hingewiesen, dass auch die Höhe der Vorschussforderung abwegig wäre, wenn der Vorschuss zulässigerweise gefordert werden könnte. Angemessen ist nur ein Vorschuss, der zur Deckung der voraussichtlichen Kostenschuld ausreicht. Die Behörde hat daher die voraussichtlich entstehenden Gebühren und Auslagen zu berechnen bzw. zu schätzen (vgl. VG Berlin a.a.O.). Diese Ausführungen wäre im Rahmen der Begründung der Forderung darzulegen.

Im Lichte der von der Region Hannover herangezogenen Gebührengrundlagen ergibt sich zudem, dass die Forderung schon aus gebührenrechtlichen Gründen nicht bestehen kann:

Soweit sich die Region Hannover hinsichtlich der Vorschussforderung auf die BauGO stützt, ist festzustellen, dass es dort nur eine einzige relevante Kostenposition/Gebührentatbestand in Bezug auf Windenergieanlagen gibt. Dies ist die Ziff. 9.2 „Prüfung des Nachweises der Standsicherheit einer Windenergieanlage“, die Höhe der Gebühr bestimmt sich nach Zeitaufwand. Dabei ist festzuhalten, dass eine Statikprüfung bereits keine 125.000 EUR kosten würde. Zudem, und darauf kommt es hier alleine an, gilt gem. § 65 NBauO der Vorrang der Typenprüfung vor der gesonderten Statikprüfung. Im dortigen Abs. 8 und 9 heißt es:

(8) Die Nachweise der Standsicherheit und die Nachweise der Feuerwiderstandsfähigkeit der Bauteile können, auch wenn sie nicht nach Absatz 2 zu prüfen sind, auf schriftlichen Antrag allgemein geprüft werden (Typenprüfung). Absatz 4 ist im Fall einer Typenprüfung nicht anzuwenden.

(9) Soweit die Typenprüfung ergibt, dass die bautechnischen Nachweise nach Absatz 8 dem öffentlichen Baurecht entsprechen, ist dies durch Bescheid festzustellen. Der Bescheid wird widerruflich und in der Regel auf fünf Jahre befristet erteilt. Die Befristung kann auf schriftlichen Antrag um jeweils längstens fünf Jahre verlängert werden. § 67 Abs. 1 Satz 2 und § 71 Satz 4 gelten entsprechend.

Soweit der Hersteller der zu errichtenden Windenergieanlagen über eine gültige Typenprüfung verfügt (was die Regel sein dürfte), ist eine gesonderte Statikprüfung nicht erforderlich. Es besteht daher auch aus tatsächlichen materiellen Gründen keine Grundlage für eine Vorschussforderung.

6. Nichtigkeitsfolge

Die schweren Fehler der Region Hannover und die deutlichen Mängel der Vorschussforderung führen gem. § 44 Abs. 1 VwVfG zur Nichtigkeit des Verwaltungsaktes. Die Forderung kann daher keinerlei Rechtswirkungen entfalten. Es darf als sehr verwunderlich angesehen werden, dass ein Schreiben mit solcherlei Mängeln von der öffentlichen Hand überhaupt versendet wird. Sollte die Behörde nach auf ein solches Schreiben aubleibender Vorschusszahlung das Verfahren nicht weiter betreiben, dürfte dies relativ unproblematisch als relevante Amtspflichtverletzung mit Folge der Schadensersatzpflicht angesehen werden können.

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