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Anmerkungen zum Eckpunktepapier des BMWi zur Einführung von Ausschreibungen im EEG

Hintergrund

Aus § 2 Abs. 5 und § 102 EEG 2014 ergibt sich, dass die Förderung des Ausbaus von Erneuerbaren Energien ab (spätestens 2017) durch Ausschreibungen erfolgen soll. Mit „Ausschreibungen“ ist im Kern und vereinfacht ausgedrückt gemeint, dass zukünftig nur noch ein bestimmtes Kontingent an Förderung für Strom, der in Anlagen erneuerbarer Energien erzeugt wird, vergeben wird und Betreiber jener Anlagen im Rahmen einer auktionsähnlichen Vergabe diese Kontingente erwerben können. Die Gründe für die Einführung und damit auch einer Kehrtwende bei der Förderung der Stromerzeugung aus erneuerbaren Energien sind vielfältig und nicht immer trennscharf zu bestimmen. Vertiefte Informationen ergeben sich aus einem hier verlinkten Hintergrundpapier der Stiftung Umweltenergierecht.

Aus der Gesetzesbegründung (BT-Drs. 18/1304, S. 110) ergibt sich, dass der Bundesgesetzgeber Ausschreibungen im Rahmen des EEG 2014 aufgrund von Kosteneffizienzgesichtspunkten vorbereitet hat und die Umsetzung der Ausschreibungen die erforderliche Folge zur entsprechenden Zielerreichung sei. Dies dürfte gleichwohl nicht die ganze Wahrheit sein. Denn im Hintergrund der politischen Überzeugungsbildung finden relevante und sensible (europa-)rechtliche Diskussionen und Wechselwirkungen statt. So hat die Bundesregierung teilweise im Vorfeld und teilweise während der Durchführung des letzten Reformprozesses zum EEG, aus dem die Fassung aus dem Juli 2014 entstand – gewissermaßen im vorauseilenden Gehorsam – den Austausch mit der EU-Kommission gesucht, um das Gesetzesvorhaben und weitere mit ihm verknüpfte Aspekte auf ein gemeinsames oder jedenfalls konsensuales Fundament zu stellen. Noch im Juli 2014 ließ das Bundeswirtschaftsministerium (BMWi) dazu verlauten, dass eine Einigung mit der EU-Kommission erzielt worden sei, nach der diverse europarechtliche und -politische Themen gemeinsam aufgearbeitet wurden.

Die weiteren Umstände der Vorbereitung und beginnenden Einführung der Ausschreibung sind mitunter rechtlich und politisch sehr komplex, die Stiftung Umweltenergierecht hat sich in vielfältigen Papieren und Kurzgutachten mit dem Themenbereich auseinandergesetzt, der folgend mit Hinweisen auf die Ergebnisse der Studien der Stiftung einmal in aller Kürze umrissen werden sollen. So wurde bereits zu einem frühen Zeitpunkt herausgearbeitet, dass hinsichtlich der Entscheidung des Gesetzgebers, in das EEG Ausschreibungen einzuführen, eine starke Vermengung von politischen und rechtlichen Ansätzen stattfand, die möglicherweise den Kern der Diskussion über europarechtliche Umstände in den Hintergrund treten lässt (vgl. dazu die hier verlinkte Darstellung). Es wird auch das essentielle Thema angerissen, ob es sich bei dem EEG um eine Beihilfe handelt. Denn wäre dies zu bejahen, würden auch die Leitlinien für staatliche Umweltschutz- und Energiebeihilfen der EU Kommission (Environmental and Energy Aid Guidelines – EEAG) für das EEG gelten, deren (u.a.) Ziff. 3.3.2.1 ab dem Jahr 2017 unter bestimmten Ausnahmekriterien Ausschreibungen als Grundlage für Förderregelungen fordert. Einen Überblick für einige Vorgaben der EEAG findet sich hier.

Es ist aus rechtlichen Gründen gut vertretbar, dass das EEG (2014) tatbestandsmäßig keine Beihilfe darstellt und somit die EEAG keine rechtliche Bedeutung für das deutsche Förderregime für Erneuerbare Energien haben kann. Zudem bestehen gute Gründe, die EEAG insgesamt als ermessensfehlerhaft zu qualifizieren, da bspw. keine technologiespezifische Behandlung der Beihilferegeln erfolgt und die Ausschreibungspflicht vor dem Hintergrund der Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt als einzige Förderungsmöglichkeit dargestellt wird (vgl. dazu im Einzelnen das entsprechende Hintergrundpapier hier). Inzwischen ist – und das ist jedenfalls im Hinblick auf die (ggf. bisher nicht klar kommunizierten) tatsächlichen Gründe der gesetzgeberischen Überzeugen hinsichtlich des EEG interessant – unter dem Aktenzeichen Rs. T-47/15 ein Klageverfahren der BRD gegen die EU-Kommission vor dem Gericht der Europäischen Union (EuG) anhängig. Mit dieser Klage verfolgt die Bundesregierung nach eigenen Angaben das Ziel, grundsätzlich klären zu lassen, ob das EEG als Beihilfe zu qualifizieren ist. Wäre dies, wie vielfach vertreten wird, nicht der Fall, bestünde auch keine rechtliche Verpflichtung zur Umsetzung der in den EEAG festgelegten Obligation, im Rahmen des EEG Ausschreibungen einzuführen. Diese Entscheidung des Gesetzgebers wäre dann alleine politischer Natur. Gleiches gälte im Übrigen auch bspw. für die Folge des Förderungsausfalls im Falle negativer Preise für Strom an der Börse (§ 24 EEG 2014). Eine umfangreiche Darstellung zu den Grundlagen der gesetzlichen Förderung der Erneuerbare Energien und dem EU-Beihilferahmen findet sich hier.

Zum Eckpunktepapier des BMWi

Das BMWi hat nun ein Eckpunktepapier zur Vorbereitung der Konsultationsphase vorgelegt, die Ergebnisse sollen dann in einen Änderungsentwurf zum EEG münden. Das Eckpunktepapier ist hier verlinkt. Wer die Diskussionen über das Design des Ausschreibungsmodells ein wenig verfolgt hat, für den sind viele Inhalte des Eckpunktepapiers nichts Neues oder Überraschendes. Es gibt insbesondere zu vermelden, dass man im BMWi eine späte Ausschreibung mit hoher materieller (bundesimmissionsschutzrechtliche Genehmigung ist Teilnahmevoraussetzung) und geringer finanzieller Präqualifikation favorisiert (will heißen: Teilnahme im Rahmen der Ausschreibung setzt ein möglichst weit entwickeltes Projekt voraus, daher werden geringe finanzielle Sicherheiten (für Pönalen) gefordert – vgl. dazu die bestätigende umfangreiche Untersuchung der Stiftung Umweltenergierecht); es sollen Angebote für den anzulegenden Wert im Sinne des derzeitigen § 23 Abs. 1 Satz 2 EEG abgegeben werden, wobei ein „ambitionierter Höchstpreis“ festgelegt werden soll; es sollen fristgebundene Strafen und Entzug der Förderberechtigung erfolgen und eine Übertragbarkeit der Förderberechtigung soll ausgeschlossen werden.

Es sollen zwei weitere Punkte etwas deutlicher herausgestellt werden. Einerseits ist nach dem derzeitigen Eckpunktepapier (so gut wie) keine Ausnahme für kleine Projekte oder Projektentwickler geplant („de minimis“ Regelung), zudem ist die dem Referenzertragsmodell zugedachte „neue Rolle“ genauer zu betrachten.

Hinsichtlich des Themas „de minimis“ sollen im Einklang mit den EEAG kleine Anlagen mit einer installierten Leistung unter 1 MW nicht am Ausschreibungsverfahren teilnehmen, sondern in der bisher geregelten Festvergütung bleiben. Weitere Ausnahmen, wie vielfach gefordert, sollen nach derzeitigem Stand nicht umgesetzt werden. Insbesondere wurde verlangt die Bagatellgrenze der EEAG einer installierten Erzeugungskapazität oder 6 Anlagen aufzunehmen (Wortlaut in den EEAG: „Für Anlagen mit einer installierten Stromerzeugungskapazität von weniger als 1 MW und Demonstrationsvorhaben, ausgenommen Windkraftanlagen, für die als Grenzwert eine installierte Stromerzeugungskapazität von 6 MW oder 6 Erzeugungseinheiten gilt, können Beihilfen ohne Ausschreibungen nach Randnummer (126) gewährt werden.“; vgl. zum weiteren Verständnis hier). Das BMWi hat gleichwohl argumentiert, dass unter diese Regelung ein Großteil der projektierten Windparks fielen, was sicherlich zutrifft. Offen bleibt allerdings, weshalb die Bagatellgrenze in dem Rahmen der EEAG nicht weiter einschränkend gewählt wurde, um kleinen Akteuren entgegen zu kommen oder an Eigenschaften der Akteure selbst angeknüpft wird. Dies sollte aufgrund der Akteursvielfalt, welche den Bereich der Onshore-Windenergie entscheidend prägt, dringend nachgeholt werden. Es ist abzusehen, dass diese Thematik im Rahmen der Konsultationsphase eine große Rolle spielen wird.

Zur Anwendung des Referenzertragsmodells wird angemerkt, dass das BMWi in diesem Rahmen darauf hinweist, dass die Ausschreibung dazu führe, dass das Modell eine neue Rolle einnehme. Dazu ist zunächst die Grundlage darzustellen, dass Inhalt der Ausschreibung nur die erhöhte „Anfangsvergütung“ (gemeint: Förderung) sein soll (und kann). Die degressiven Veränderungen der Förderhöhe, die aus dem Referenzertragsmodell folgen, bleiben unverändert. Das BMWi erkennt zutreffend, dass dies allerdings im Rahmen der Ausschreibung dazu führt, dass windschwache Standorte in einem ggf. unfairen Wettbewerb mit windstarken Standorten stehen. Es wird von hier aus angemerkt, dass die vom BMWi angenommene gute Kalkulierbarkeit von Windenergieprojekten jedenfalls nicht dazu führt, dass sich der Unterschied der Standortqualität nivelliert, und dies schon gar nicht, wenn auch für windschwache – wie geplant – die Dauer der erhöhten Anfangsförderung schneller abnehmen soll. Zudem wird darauf hingewiesen, dass zwar im Zeitpunkt der Ausschreibung eine ggf. gute Kalkulierbarkeit eines Projektes vorliegt, gleichwohl findet die Projektkalkulation viel früher statt und die Ausschreibung stellt sich aus Sicht der Projektentwickler lediglich als große Unbekannte dar. Insgesamt werden die Annahmen also nicht zu Gunsten der Realisierbarkeit von Projekten führen.

Insgesamt darf festgehalten werden, dass das Eckpunktepapier nicht mehr als einen vorhersehbaren und mitunter nicht überzeugenden Aufschlag darstellt. In der Konsultationsphase sind die Akteure und Verbände daher umso mehr gefordert, noch entscheidenden Einfluss zu nehmen.

 

 

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