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Aktuelle Rechtsprechung zur Unterbringung von Flüchtlingen seit der BauGB-Novelle von November 2014

Die Unterbringung von Flüchtlingen bleibt ein mediales Dauerthema – in den vergangenen Wochen leider vor allem aufgrund von Anschlägen und Anschlagsversuchen auf entsprechende Unterkünfte. In der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung wurden seit Inkrafttreten der BauGB-Novelle am 26.11.2014 (BGBl. I S. 1748) verschiedene mit der Flüchtlingsunterbringung zusammenhängende bauplanungsrechtliche Fragen aufgeworfen und gelöst. Im nachfolgenden Beitrag sollen die ersten praktischen Erfahrungen mit den neuen Vorschriften des BauGB kurz beleuchtet werden. Um die Übersichtlichkeit des Beitrags zu wahren, beschränkt sich die Darstellung auf ausgewählte Gerichtsentscheidungen seit November 2014.

Keine Unterbringung von Flüchtlingen in besonders geschützten Wohngebieten nach HBPVO

In einem einstweiligen Rechtsschutzverfahren vor dem VG Hamburg (VG Hamburg, Beschluss vom 22.01.2015 – Az. 9 E 4775/14) ging es um den Umbau und die Nutzung eines ehemaligen Kreiswehrersatzamtes als Unterkunft für Wohnungslose und Flüchtlinge. Das Gebäude sollte nach den Plänen des Vorhabenträgers für bis zu 220 Personen als Unterkunft dienen. Im Bebauungsplan ist das betreffende Gebiet als besonders geschütztes Wohngebiet gewiesen. Das VG Hamburg prüfte das Vorhaben am Maßstab von § 10 Abs.4 der Baupolizeiverordnung (BPVO)Hamburg (vgl. zur Baupolizeiverordnung hier) und § 3 BauNVO. Nach Auffassung des Gerichts handele es sich bei der geplanten Unterbringung von Wohnungslosen und Flüchtlingen nicht um eine Wohnnutzung im engeren Sinne. Für eine Wohnnutzung fehle es an der Dauerhaftigkeit und Freiwilligkeit des geplanten Aufenthalts; da der Aufenthalt der Personen jedenfalls nicht auf Dauer angelegt sei, komme es nicht darauf an, dass nach den Angaben des beigeladenen Vorhabenträgers die Mehrzahl der untergebrachen Personen regelmäßig länger als ein Jahr untergebracht werden. Daher sei die geplante Unterkunft nicht genehmigungsfähig. Das VG Hamburg stufte das Vorhaben nicht als Wohnnutzung, sondern als Anlage für soziale Zwecke ein. Als Anlage für soziale Zwecke sei die Unterkunft jedoch im beabsichtigten Nutzungsgebiet bauplanungsrechtlich unzulässig. Zur Konkretisierung, was nach den Bestimmungen der BPVO als gebietsverträgliche Nutzung neben dem Wohnen anzusehen ist, zog das VG Hamburg die Vorschrift des § 3 BauNVO heran. Nach Auffassung des VG Hamburg kommt der geplanten Unterbringung von Flüchtlingen jedenfalls „wohnähnlicher Charakter“ zu. Diese Differenzierung zwischen „Wohnnutzung“ und „wohnähnlicher Nutzung“ findet sich in diesem Themenzusammenhang auch bei der Realisierung von Flüchtlingsunterkünften in Gewerbegebieten. Bei der zu prüfenden Zulässigkeit der Unterkunft in einem besonders geschützten Wohngebiet stellt das VG Hamburg darauf ab, welche Auswirkungen von einer solchen Unterkunft für ein Wohngebiet zu erwarten sind. Als Entscheidungsmaßstab zieht das Gericht die Anzahl der unterzubringenden Personen, die Altersstruktur der Bewohner, die gemeinsame Unterbringung von Familien und alleinstehenden Personen, die zu erwartenden individuellen Bedürfnisse der unterschiedlichen Bewohner an die Unterbringung sowie die verschiedenen Lebensgewohnheiten der Flüchtlinge heran. Zusammengefasst spricht aus Sicht des VG Hamburg vor allem die zu erwartende Bewohnerzahl (ca. 200 Personen laut Berechnung der Stadt Hamburg, genehmigt werden sollte eine Unterbringung von 220 Personen) und die damit zu erwartenden sozialen Spannungen gegen die planungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens. In seiner Entscheidung ließ das Gericht offen, ob die Befreiungsvoraussetzungen aus § 31 Abs.2 Nr.1 BauGB vorliegen. Grund hierfür war, dass die Baugenehmigungsbehörde keine Befreiung von den Festsetzungen des B-Plans zur Art der Nutzung erteilt hatte.

Keine Umdeutung einer unzulässigen Ausnahmeentscheidung (§ 31 Abs.1 BauGB) in eine Befreiung (§ 31 Abs.2 BauGB)

In einem Berufungsverfahren vor dem Bayrischen Verwaltungsgerichtshof (Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Urteil vom 06.02.2015 – Az. 15 B 14.1832)ging es um die Zulassung einer Gemeinschaftsunterkunft für Asylbewerber in einem faktischen Gewerbegebiet. Das Gericht hob die dem Vorhabenträger erteilte Baugenehmigung für die geplante Unterkunft auf. Dies begründete der VGH mit dem Gebietserhaltungsanspruch eines angrenzenden Nachbarn aus § 34 Abs.2 BauGB i.V.m. § 8 BauNVO. In Einklang mit der herrschenden verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung geht der Bayerische Verwaltungsgerichtshof davon aus, dass Gemeinschaftsunterkünfte für Flüchtlinge und Asylbewerber auch als Anlagen für soziale Zwecke mit dem Charakter eines Gewerbegebiets unvereinbar seien. Aufgrund dieser Gebietsunverträglichkeit könne das Vorhaben auch nicht im Wege der Ausnahme nach § 31 Abs.1 BauGB zugelassen werden (Bayerischer Verwaltungsgerichtshof aaO, Rn.14) (wobei auf Grundlage des neuen § 246 Abs.10 BauGB mit dem VG Augsburg, Urteil vom 27.11.2014 – Az. Au 5 K 14.649 darauf hinzuweisen ist, dass eine das Vorhaben ausschließende Gebietsunverträglichkeit nicht angenommen werden kann, wenn der B-Plan selbst die Unterbringung von Flüchtlingen in einem Gewerbegebiet zulässt; auf diese neue Rechtslage weist auch der Bayerische VGH hin). Interessanter als diese Bestätigung der schon bislang geltenden Rechtsprechung ist, aus welchen Gründen der VGH das Vorhaben auch unter Berücksichtigung der Gesetzeslage seit der letzten BauGB-Novelle für unzulässig hält. Denn die speziell für Flüchtlingsunterkünfte in § 246 Abs.10 BauGB vorgesehene Befreiungsregelung gilt ausdrücklich auch in faktischen Gewerbegebieten. Daneben ist auch der Befreiungstatbestand des § 31 Abs.2 BauGB gem. § 34 Abs.2 Hs.2 BauGB auf Vorhaben in faktischen Baugebieten im Sinne der BauNVO anwendbar. Aus Sicht des Bayerischen Verwaltungsgerichtshof können indes beide Befreiungsregelungen dem Vorhaben im konkreten Fall nicht zu Gute komme. Das Gericht betont, das Vorhaben sei ausdrücklich im Wege der Ausnahme nach § 34 Abs. 2 Halbs. 2 Var. 1 BauGB i.V.m § 31 Abs. 1 BauGB zugelassen. Dass die Baugenehmigungsbehörde eine Befreiungsentscheidung nach § 246 Abs.10 BauGB oder § 31 Abs.2 BauGB habe treffen wollen, sei im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nicht zum Ausdruck gekommen. Eine Umdeutung der unzulässigen Ausnahme in eine Befreiung scheide aus (ebenso VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 07.08.1961 – Az. II 544/61, zitiert nach Brügelmann/Dürr, BauGB, 92. EL, § 31 Rn.10. Das VG Gelsenkirchen (Beschluss vom 08.12.2004 – Az. 10 L 1823/04, zitiert nach juris – Rn.32) hat in einer solchen Konstellation offen gelassen, ob eine Umdeutung einer Ausnahme- in eine Befreiungsentscheidung möglich ist). Der Bayerische VGH äußert sich nicht dazu, ob seine Entscheidung bei einem erkennbar gewordenen „Befreiungswillen“ der Baugenehmigungsbehörde anders hätte ausfallen können. Auch verhält sich das Gericht nicht zu der Frage, ob es die Möglichkeit der Umdeutung allgemein oder nur im konkreten Fall verneint. In Teilen der Literatur (namentlich Brügelmann/Dürr, BauGB, 92. EL, § 31 Rn.10) wird die Frage nach der Zulässigkeit der Umdeutung einer unzulässigen Ausnahme in eine Befreiung differenzierter betrachtet. Dürr geht im Ausgangspunkt ebenfalls davon aus, dass eine Umdeutung einer unzulässigen Ausnahmeentscheidung in eine Befreiungsentscheidung ausscheide. Dies begründet Dürr mit den erhöhten inhaltlichen Anforderungen, die an eine Befreiung im Gegensatz zur Ausnahme gestellt werden. Allerdings gelte dieser Grundsatz nicht per se: Sofern im Einzelfall die Befreiungsvoraussetzungen des § 31 Abs.2 BauGB vorliegen, sei die Ablehnung einer Umdeutung nicht zu rechtfertigen. Diese Auffassung verdient Zustimmung. Hält die Baugenehmigungsbehörde ein Vorhaben nicht für per se gebietsunverträglich, wird sie auf Grundlage ihrer rechtlichen Einschätzung das Vorhaben regelmäßig im Wege der Ausnahme zulassen wollen. Im Einzelfall kann der Wille zur Zulassung des Vorhabens im Wege der Ausnahme jedoch zugleich auch den Willen der Behörde zur Vorhabenzulassung im Wege der Befreiung einschließen. Dieser Wille ist im gerichtlichen Verfahren sorgfältig zu prüfen. Sofern daher im Einzelfall ein solcher „allgemeiner Zulassungswille“ bejaht werden kann und die Voraussetzungen der Befreiung vorliegen, erscheint die Möglichkeit der Umdeutung der Behördenentscheidung sachgerecht. Denn dann rechtfertigen die materiell-rechtlichen Unterschiede zwischen Ausnahme und Befreiung den Ausschluss der Umdeutung nicht mehr.

§ 246 Abs.10 BauGB geht als Spezialvorschrift dem § 31 Abs.2 Nr.1 BauGB vor – oder?

Gegenstand eines Berufungszulassungsverfahrens vor dem Bayerischen VGH (Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 05.03.2015 – Az. 1 ZB 14.2373)war die Aufstellung von Containern als Unterkunft für Asylbewerber in einem Gewerbegebiet. In diesem Gewerbegebiet waren nach den Festsetzungen des B-Plans Anlagen für soziale Zwecke generell ausgeschlossen. Die Baugenehmigungsbehörde versuchte während des Berufungszulassungsverfahrens und nach Inkrafttreten der BauGB-Novelle das Vorhaben im Wege der Befreiung zuzulassen. Die Befreiung stützte die Behörde sowohl auf § 31 Abs.2 Nr.1 BauGB als auch auf § 246 Abs.10 BauGB. Diesem Genehmigungsweg erteilte der Bayerische VGH eine Absage. Da der B-Plan Anlagen für soziale Zwecke weder allgemein noch ausnahmsweise zuließ, lagen für das geplante Vorhaben die Tatbestandsvoraussetzungen des § 246 Abs.10 BauGB nicht vor. Den von der Baugenehmigungsbehörde vorgenommenen Rückgriff auf § 31 Abs.2 Nr.1 BauGB erklärte der VGH für unzulässig, da § 246 Abs.10 BauGB dem § 31 Abs.2 Nr.1 BauGB als Spezialvorschrift vorginge. Die Spezialität des § 246 Abs.10 BauGB folge zum einen daraus, dass die Vorschrift bis zum 31.12.2019 befristet sei. Der Gesetzgeber habe durch die Befristung des § 246 Abs.10 BauGB erkennbar der herrschenden Meinung der Verwaltungsgerichte Rechnung getragen, nach der aufgrund des wohnähnlichen Charakters von Asylunterkünften entsprechende Anlagen in Gewerbegebieten nicht zulässig seien. In § 31 Abs.2 Nr.1 BauGB als unbefristete Vorschrift komme diese besondere Berücksichtigung der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung dagegen nicht zum Ausdruck. Die Spezialität des § 246 Abs.10 BauGB folge zum anderen daraus, dass die Vorschrift– anders als § 31 Abs.2 Nr.1 BauGB – auf die allgemeine oder ausnahmsweise Zulässigkeit des Vorhabens im Gewerbegebiet abstelle. Soweit ersichtlich, ist der Bayerische VGH das erste Gericht, das eindeutig Stellung zum Verhältnis von § 246 Abs.10 BauGB zu § 31 Abs.2 Nr.1 BauGB Stellung bezogen hat. Bei der Lektüre anderer Entscheidungen ist häufig vom „ergänzenden Charakter“ und einem „Nebeneinander“ beider Vorschriften die Rede. Es ist zu erwarten, dass sich eine klare Linie der Rechtsprechung zum Verhältnis beider Vorschriften erst mit der Zeit herauskristallisieren wird.

Auch § 246 Abs.10 BauGB kann dem Gebietserhaltungsanspruch eines Nachbarn entgegenstehen

Gegenstand eines Beschwerdeverfahrens vor dem Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 23.02.2015 – 7 B 1343/14) war eine Entscheidung des VG Köln, die im Dezember 2014 auf jurop.org dargestellt wurde. Das OVG NRW verneinte den vom VG Köln angenommenen Gebietserhaltungsanspruch der Antragsstellerin aus § 34 Abs.2 BauGB i.V.m. § 8 BauNVO aufgrund der Befreiungsregelung des § 246 Abs.10 BauGB. Für die Anwendbarkeit des § 246 Abs.10 BauGB komme es nicht darauf an, ob die Einrichtung als Anlage für soziale Zwecke oder als Anlage für Wohnzwecke zu qualifizieren sei. Entscheidend sei, dass jedenfalls eine sonstige Unterkunft im Sinne des § 246 Abs.10 BauGB vorliege. Das OVG entschied darüber hinaus, dass der Gebietserhaltungsanspruch des Nachbarn eine geplante Flüchtlingsunterkunft nicht entgegengehalten werden kann, sofern das Vorhaben nach § 246 Abs.10 BauGB zugelassen werden kann. Dies folge aus der Rechtsnatur des § 246 Abs.10 BauGB als Befreiungstatbestand. § 246 Abs.10 BauGB stehe insoweit den allgemeinen Zulassungstatbeständen und der Befreiungsregelung aus § 31 Abs.2 BauGB gleich. Erwähnenswert an der Entscheidung des OVG NRW ist zudem die Aussage des Gerichts zur Prüfung von etwaigen Alternativstandorten. Da § 246 Abs.10 BauGB als Kann-Vorschrift ausgestaltet sei, komme eine Prüfung anderer Standorte im Rahmen der anzustellenden Ermessenserwägungen auf Rechtsfolgenseite in Betracht. Jedenfalls nach den Begebenheiten des im konkreten Fall gewählten Standorts sei eine strikte Erforderlichkeitsprüfung des Vorhabens nicht geboten.

Ermächtigt der befristet geltende § 246 Abs.10 BauGB zu unbefristet geltenden Befreiungserteilungen und zur Erteilung unbefristeter Baugenehmigungen?

In einem anderen Falle machte der VGH Baden-Württemberg (VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 11.03.2015 – Az. 8 S 492/15)von der in den §§ 80 a Abs.3 S.2, 80 Abs.7 VwGO Kompetenz zur Änderung von Beschlüssen nach § 80 Abs.5 VwGO Gebrauch. In dem zugrunde liegenden Verfahren hatte die Stadt Fellbach dem Vorhabenträger eine Baugenehmigung zur Nutzung des Roncalli-Hauses in Fellbach als Asylbewerberunterkunft erteilt. Aufgrund der neuen Regelung des § 246 Abs.10 BauGB, die dem Vorhabenträger auch während des laufenden Berufungsverfahrens zu Gute kommen kann, wies das Gericht unter Änderung des eigenen Senatsbeschluss aus dem Jahr 2013 den Antrag zweier Nachbarn der Unterkunft auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage ab. In seiner Entscheidung wirft der VGH die bereits in der Literatur diskutierte Frage auf, ob der nur bis zum 31.12.2019 geltende § 246 Abs.10 BauGB die Erteilung von unbefristeten Befreiungen und auf ihrer Grundlage auch die Erteilung von unbefristeten Baugenehmigungen ermögliche. Nach einer Ansicht rechtfertigt die zeitliche Befristung des Befreiungstatbestands aus § 246 Abs.10 BauGB bis zum 31.12.2019 nicht zugleich die Erteilung befristeter Baugenehmigungen (Battis/Mitschang/Reidt NVwZ 2014, 1609(1611)). Der VGH lässt seine eigene Position offen, weist aber darauf hin, dass mit dem § 246 Abs.10 BauGB gerade den aktuell stark ansteigenden Flüchtlings-und Asylbewerberzahlen begegnet werden soll. Daneben werde durch die Vorschrift bezweckt, den Eingriff in die kommunale Planungshoheit durch Zulassung einer Befreiungsmöglichkeit ohne Rücksicht auf Planungsgrundzüge möglichst gering zu halten. Diese zweifache Zweckrichtung der Vorschrift spreche gegen die Möglichkeit, die Folgen der Anwendung des § 246 Abs.10 BauGB über dessen eigenen Geltungszeitraum hinaus fortdauern zu lassen.

Fazit

Die neuen Vorschriften der letzten BauGB-Novelle sind in der Genehmigungspraxis angekommen. Inwieweit die Novelle spürbar die Errichtung und Nutzung von Flüchtlingsunterkünften erleichtert, kann knapp 5 Monate nach ihrem Inkrafttreten naturgemäß noch nicht beurteilt werden. Besonders interessant wird sein, wie die Rechtsprechung die Frage der unbefristeten Befreiung und damit einhergehend die Erteilung unbefristeter Baugenehmigungen im Rahmen des § 246 Abs.10 BauGB beantworten wird.

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