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Anmerkung zum Urteil des OVG Lüneburg vom 30. Juli 2015, Az. 12 KN 220/14

Eine begrüßenswerte Entscheidung des OVG Lüneburg erging am 30. Juli 2015 (Az. 12 KN 220/14). An seine bisherige Rechtsprechung anschließend verneint der 12. Senat des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts auf den Normenkontrollantrag eines Anwohners gegen die Ausweisung von Windenergieeignungsflächen dessen Antragsbefugnis. Darüber hinaus nimmt der Senat zu aktuellen Themen aus dem Bereich der umweltrechtlichen Rechtsbehelfe Stellung.

I. Sachverhalt

Der Landkreis Osnabrück hat in der Teilfortschreibung seines Regionalen Raumordnungsprogramms (RROP) 2013 „Energie“ (genehmigt im Dezember 2013) Vorrangflächen für die Windenergienutzung ausgewiesen (Festlegung D 3.5 Energie, Ziff. 02), denen die Wirkung von Eignungsgebieten zukommt, insoweit ist also die Errichtung und der Betrieb von Windenergieanlagen außerhalb dieser Flächen unzulässig, vgl. § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB (sog. Ausschlusswirkung). Gegen diese Teilfortschreibung wendet sich eine Privatperson, die Bewohner eines Hauses in ca. 600 m Entfernung zu einem vom RROP ausgewiesenen Vorranggebietes ist. Der Landkreis Osnabrück hat sich bei der Entwicklung des Planungskonzepts von den gesetzeskonkretisierenden Vorgaben des Bundesverwaltungsgerichts für Planungen dieser Art leiten lassen (insb. Urt. v. 13.12.2012 – BVerwG 4 CN 1.11). Der Antragsteller macht u.a. Verletzungen des Abwägungsgebots geltend. Die im Rahmen der Planung gewählten Abstände würden die Interessen der Wohnnutzung nicht ausreichend wahren. Zudem seien Abstandsvorgaben für Windparks untereinander nicht berücksichtigt und Vorgaben der zur Umweltprüfung missachtet worden.

II. Entscheidung

Der 12. Senat des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts verneinte bereits die Antragsbefugnis des Antragstellers und lehnte ihn als unzulässig ab. Eine Verletzung von subjektiven Rechten des Antragstellers sei nicht erkennbar, insbesondere sei keine Verletzung des Gebots der gerechten Abwägung ersichtlich. Dies folge daraus, dass die in der Praxis als sicher geltenden Mindestabstände zwischen Vorranggebieten und schutzwürdiger Nutzung eingehalten würden. Im Rahmen der Abwägung seien private Belange in einer pauschalen, typisierenden Art zu berücksichtigen und auch nur so weit, als sie auf Ebene der Regionalplanung erkennbar von Bedeutung seien. In diesem Zusammenhang stellt das Gericht fest, dass sich das Wohnhaus des Antragstellers nicht im Innenbereich oder einer mit der Schutzwürdigkeit des Innenbereichs zu behandelndem Bereich des Außenbereichs liege, so dass die gewählten Abstände nicht zu bemängeln seien. Im Einzelnen könnten zudem ggf. auftretende Nutzungskonflikte im Rahmen der Anlagengenehmigungen gelöst werden. Soweit der Antragsteller sich generell auf Vorgaben zu Abständen zwischen Vorrangflächen (also zwischen einzelnen Windparks) berufe (hier 5km-Abstandskriterium), könne er damit nicht gehört werden, da sich –soweit solche Vorgaben überhaupt Bindungen für den Plangeber erzeugen könnten – derlei Vorgaben auf den Landschaftsschutz bezögen, nicht jedoch auf den Schutz Einzelner. Schließlich lehnt das Gericht eine Antragsbefugnis aus Vorschriften des Umweltrechtsbehelfsgesetzes (UmwRG), konkret § 4 Abs. 3 i. V. m. Abs. 1 Satz 1 und 2 UmwRG, mit Hinweis auf die entsprechende Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgericht ab (BVerwG, Urt. v. 17.12.2013 – 4 A 1.13; die Regelungen des UmwRG beträfen nur die Begründetheit eines Rechtsbehelfs) ab. Zudem könne auch aus der Aarhus-Konvention keine Antragsbefugnis hergeleitet werden.

III. Bewertung

Die Entscheidung des OVG Lüneburg ist im Ergebnis zu begrüßen. Gleichwohl sind zwei Aspekte der Entscheidung herauszustellen und teilweise zu hinterfragen.

Antragsbefugnis bei Konzentrationszonenplanungen

So ist es mit Blick auf frühere Entscheidungen des OVG Lüneburg (insb. Urt. v. 17.10.2013 – Az. 12 KN 277/11) die übliche Praxis, bei Anwohnerklagen gegen in einem RROP festgelegte Konzentrationsflächen, die Möglichkeit einer subjektiven Rechtsverletzung von Anwohnern jedenfalls aus dem Abwägungsgebot zu bejahen. Zu diesem Themenkomplex sind auch mehrere Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts ergangen (jüngst vor allem Beschl. v. 14.05.2014 – BVerwG 4 BN 10.14), die einen durchaus differenzierten Blickwinkel zeigen. Nach jener Rechtsprechung sei eine Antragsbefugnis jedenfalls dann möglicherweise zu bejahen, wenn und soweit das Interesse eines Antragstellers an der Abwehr planbedingter Folgemaßnahmen zum notwendigen Abwägungsmaterial eines Planaufstellungsverfahrens gehöre, denn dieses Interesse werde von dem Recht auf gerechte Abwägung erfasst. Ob ein solches Interesse vorliegt, beurteile sich nach den Umständen des Einzelfalls (so BVerwG, Beschl. v. 30.07.2014 – 4 BN 1.14). Im Prinzip bedeutet dieser Ansatz, dass bei Anwohnernormenkontrollanträgen eine mögliche Verletzung des Abwägungsgebots schon sehr offen zu Tage treten muss (bspw. durch Abwägungsausfall) und dass Rechtspositionen des Anwohners im Rahmen des (zulässigen) Konflikttransfers auch nicht auf Ebene der konkreten Anlagenzulassung aufgefangen werden kann. Sähe man diesen Aspekt weniger eng, bestünde die Gefahr, dass die Schutznormtheorie in Fällen der Anwohnernormenkontrollanträge weitgehend leer liefe.

Es ist indes fraglich, ob die rechtliche Sichtweise ohne weiteres als zutreffend beurteilt werden kann. Denn jedenfalls im Rahmen einer Konzentrationszonenplanung auf Ebene der Regionalplanung ist fraglich, ob die innergebietliche Planung überhaupt entsprechende Außenwirkung vermitteln kann, die für einen Normenkontrollantrag gem. § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO iVm Landesrecht erforderlich ist. So ist umstritten, welche Rechtswirkungen den Zielfestlegungen von Regionalplänen zukommt, wobei die wohl herrschende Meinung von Außenrechtsvorschriften ausgeht (vgl. zum Ganzen Runkel, in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, 2010, § 3 Rz. 53ff.). Das Bundesverwaltungsgericht macht die Außenwirkung der Inhalte eines Regionalplans von den Aussagen der jeweiligen Zielfestlegung abhängig (Regionalpläne können als Satzung, Verordnung oder in Form sonstiger Verwaltungsverfügungen erlassen werden, auf die Form des Plans soll es jedoch hinsichtlich der Außenwirkung nicht ankommen, BVerwG, Urt. v. 20.11.2003 – 4 CN 6.03).

Was das für die Konzentrationszonenplanung bedeutet, wird jedenfalls im Rahmen der Betrachtung eines Flächennutzungsplans deutlich: Denn betrachtet man in diesem Zusammenhang § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB wird deutlich, dass die mit dieser Vorschrift verfolgte Zielrichtung (Ausschluss einer privilegierten Nutzung „in der Regel“, wenn an anderer Stelle eine Positivausweisung erfolgt ist) nur dazu führen kann, dass alleine die mit einer Konzentrationszonenplanung verfolgte Ausschlusswirkung Außenwirkung entfalten kann. Dies muss jedenfalls dazu führen, dass bei einer Konzentrationszonenplanung auf Ebene der Flächennutzungsplanung keine Antragsbefugnis eines Anwohners gegen die Ausweisung eines Sondergebiets zur Windenergienutzung bestehen kann, da den Darstellungen eines Flächennutzungsplans nach sehr weit überwiegender Ansicht mit Ausnahme im Falle ihrer Rechtswirkungen nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB keine Außenwirkung zukommt. Hier können alleine von der Ausschlusswirkung betroffene Planer einen zulässigen Normenkontrollantrag stellen.

Bei Regionalplänen ließe sich dieser Ansatz ebenfalls vertreten, da die regionalplanerische Entscheidung nicht zu einer Belastung der Anwohner führen kann. Eine solche könnte höchstens durch eine konkretisierenden Bebauungsplanung oder die Anlagenzulassung selbst eintreten (so BVerwG, Beschl. v. 13.11.2006 – 4 BN 18.06). Mit Blick auf die eingeschränkten Bindungswirkung (vgl. § 4 ROG) von regionalplanerischen Zielfestlegungen lässt sich daher gut vertreten, auch im Rahmen des Gebots der gerechten Abwägung, dass Private sich nicht gegen regionalplanerische Positivfestlegungen wehren können (sollen).

Antragsbefugnis aus Verletzungen von Vorschriften über eine Umweltprüfung

Es muss jedenfalls darauf hingewiesen werden, dass die Ansicht des OVG Lüneburg hinsichtlich der rechtlichen Reichweite von § 4 UmwRG und auch die in Bezug genommene Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, auf sehr wackeligen Füßen steht. Hierzu wird verwiesen auf die Rechtsprechung des OVG Münster (Urt. v. 25.02.2015 – Az. 8 A 959/10) und die entsprechende umfangreiche Besprechung hier bei jurOP. Vor dem Hintergrund der geltenden Gesetze sowie der abzusehenden Entwicklungen auf europäischer Ebene dürfte mittelfristig davon auszugehen sein, dass die Verletzung von Fehlern der Umweltprüfung, jedenfalls unter bestimmten Bedingungen, auch jedem Einzelnen eine Klage- bzw. Antragsbefugnis vermittelt. Zuzustimmen ist dem OVG Lüneburg jedoch hinsichtlich der rechtlichen Reichweite der Regelungen in der Aarhus-Konvention, insb. Art. 9 Abs. 3. Zu diesem Themenkomplex wird zudem verwiesen auf den Aufsatz des Autors „Aktuelle Entwicklungen im Bereich der umweltrechtlichen Verbandsklage, in: ZNER 2014, S. 46-49“

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