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Fraktion der Piratenpartei vs. Rechtsstaatliche Planung in Schleswig-Holstein

Sachverhalt

Bereits Ende Februar 2016 wurde seitens der Landtagsfraktion der Piraten ein Gesetzentwurf in den Schleswig-Holsteinischen Landtag eingebracht (sog. „Gesetz zum Schutz der Akzeptanz der Windenergienutzung“), nach dem eine Änderung des geltenden Landesplanungsgesetzes erfolgen soll und ein neuer Abs. 3a in den § 5 mit folgendem Inhalt eingefügt werden soll:

„Zur Sicherung einer umweltverträglichen Energieversorgung (§ 2 Absatz 2 Nr. 4 des Raumordnungsgesetzes) ist auch die Akzeptanz der Windenergienutzung zu erhalten. Im Rahmen der Abwägung nach § 7 Absatz 2 Satz 1 des Raumordnungsgesetzes ist bei der Aufstellung von Raumordnungsplänen den im Beteiligungsverfahren mitgeteilten oder angekündigten Entscheidungen kommunaler Gebietskörperschaften gegen eine Erforschung, Entwicklung oder Nutzung der Windenergie auf ihrem Gebiet Rechnung zu tragen, soweit an den Zielen der Planung gemessen ausreichend andere Flächen für diesen Zweck zur Verfügung stehen. Kommunale Entscheidungen nach Satz 2 sollen begründet werden.“

Im Kern geht es nach der Begründung des Gesetzentwurfs darum, dass Gemeinden der Ausweisung von Windeignungsgebieten im Rahmen der Raumordnung in ihrem Gebiet verbindlich widersprechen können sollen, soweit „ausreichend andere Flächen zur Verfügung stehen“, also der Windenergie auch ohne die Inanspruchnahme ihres Gemeindegebietes „substantiell Raum“ (vgl. zu den Voraussetzungen einer Konzentrationszonenplanung und die von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgericht geprägten Kriterien diesen Artikel hier bei jurOP) im Planungsraum eingeräumt werden kann. Das Gesetz soll ausweislich der Begründung des Entwurfs der Akzeptanzsteigerung dienen, da andere „geeignete Flächen“ vorrangig vor solchen Flächen genutzt werden sollen, die zwar auch für die Windenergienutzung objektiv geeignet wären, bei denen jedoch der Bürgerwille entgegensteht. Der Bürgerwille soll von den jeweils betroffenen Gemeinden in einem Regionalplanungsverfahren „vertreten“ werden.

Die Landtagsfraktion der Piraten hat ein rechtliches Gutachten bei Prof. Pautsch beauftragt, welches zu dem Ergebnis kommt, dass der Gesetzesentwurf verfassungsrechtlich zulässig und rechtmäßig sei. Zur Begründung wird ausgeführt, dass es im Raumordnungsrecht – entgegen einer überwiegenden Meinung in Rechtsprechung und Literatur – keinen abweichungsfesten Kern der Bundesgesetzgebung gäbe und daher es dem Landesgesetzgeber gewissermaßen unbenommen bliebe, abwägungsformende landesgesetzliche Vorgaben zu erlassen.

Rechtliche Bewertung

Wesentlicher Kern und das Herz jeder Planung ist das Abwägungsgebot. Nach diesem zentralen Gebot rechtsstaatlicher Planung sind bei der Aufstellung alle öffentlichen und privaten Belange miteinander und untereinander gerecht abzuwägen (vgl. für die Raumordnung § 7 Abs. 2 ROG). Das Abwägungsgebot ist eine von Rechtsprechung und Wissenschaft entwickelte spezifische Rechtsfigur, die sozialgestaltende und rechtsstaatliche Aspekte vereint (vgl. zum Ganzen Battis, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 12. Aufl. 2014, § 1 Rz. 87). Das Bundesverwaltungsgericht (Urt. v. 12.12.1969 – IV C 105.66) hat dazu ausgeführt, dass das Gebot rechtsstaatlicher Abwägung ein zentraler Grundsatz sei, dem auch ohne eine einfachgesetzliche Anordnung zur Rechtmäßigkeit einer Planung Rechnung getragen werden müsse. Das Abwägungsgebot verpflichtet den Planungsträger daher, eine Abwägung überhaupt durchzuführen, die nach Lage der Dinge relevanten Belange zu ermitteln und in die Abwägung einzustellen, die Belange zu bewerten und unter ihnen einen angemessenen Ausgleich herzustellen.

Im Rahmen der Windenergienutzung sind relevante Belange bspw. rechtliche Interessen und Positionen der Bevölkerung ebenso wie solche der Windenergieanlagenbetreiber und -projektierer (private Belange), die allerdings auch raumordnerische Bedeutung haben müssen (vgl. Runkel, in: Spannowsky/Runkel/Goppel, Raumordnungsgesetz, 2010, § 7 Rz. 28). Öffentliche Belange bilden bspw. der Immissionsschutz oder die Wahrung des Landschaftsbildes. Dabei ist festzuhalten, dass die ausweislich der Begründung des Gesetzesentwurfs zu fördernde Akzeptanz in der Öffentlichkeit für Windenergienutzung nicht von raumordnerisch relevanter Bedeutung ist. Dabei ist die in öffentlichen Planungen grundsätzlich implementierte Öffentlichkeitsbeteiligung zwar durchaus als Instrument zu verstehen, für Akzeptanz durch Einbringungsmöglichkeiten der Bevölkerung in Planverfahren zu sorgen. Allerdings ist die Akzeptanz eines Vorhabens oder bestimmter Planungsinhalte im Kreis der Bevölkerung selbst im Rahmen von rechtlichen Planungsverfahren nicht als abwägungserheblicher Belang zu sehen. Vielmehr unterliegt jeder Plangeber einer Neutralitätspflicht, wonach eine Planung immer unter sachgerechter Ausübung des Planungsermessens unter Einbeziehung der planungserheblichen (=raumordnerisch relevante) Belange zu Stande zu kommen hat, nicht jedoch von sozialpolitischen Zielsetzungen dominiert oder bestimmt werden darf (so ausdrücklich BVerwG, Beschl. v. 26.09.2013 – 4 VR 1.13).

Das zuvor Gesagte steht auch der gesetzlichen Vorgabe eines Landesgesetzgebers entgegen, die im Rahmen der raumordnerischen Planaufstellung dem Belang der Akzeptanz eine nicht durch die Abwägung überwindbare Bedeutung zuerkennt. Soweit im Rahmen des hier relevanten Gesetzentwurfs – entgegen seiner beschriebenen Zielrichtung – nicht die Akzeptanz als relevanter Belang im Fokus steht, sondern die Planungshoheit der betroffenen Gemeinden, führt dies zu keinem abweichenden Ergebnis. Ob die Planungshoheit zum unantastbaren Kernbereich der durch Art. 28 Abs. 2 GG gesicherten Selbstverwaltungsgarantie gehört, ist umstritten und wurde vom Bundesverfassungsgericht bisher offen gelassen. Jedenfalls ist die Planungshoheit ebenso wie die Selbstverwaltungsgarantie nur im Rahmen der Gesetze gewährleistet, so dass sie im Umfang der Aufgabenwahrnehmung und der Eigenverantwortlichkeit durch Gesetz einschränkbar ist. Rahmen der Zumutbarkeit bildet der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, der schließlich ebenfalls für kommunalaufsichtliche Planungsverfügungen gilt. Ohne die Aspekte der Kernbereichszuordnung hier klären zu können, ist festzuhalten, dass Beeinträchtigungen der Planungshoheit im Einzelfall nur dann zulässig sind, wenn sie verhältnismäßig sind und nicht eine allgemeine Einschränkung oder Beseitigung der Planungshoheit zur Folge haben. Die Planungshoheit wird durch überörtliche Planungsvorgaben in Form von Zielen und durch Grundsätze der Raumordnung eingeschränkt. Soweit dies allerdings im Rahmen einer fehlerfreien Abwägung und unter Einbeziehung der Interessen der Gemeinden (Gegenstromprinzip) erfolgt, ist dies nicht zu beanstanden (vgl. auch § 1 Abs. 4 BauGB, § 4 Abs. 1 ROG). Wie dargestellt, kann der bloße Wunsch einer Gemeinde, nicht im Rahmen der Raumordnung eine Konzentrationszone „zugewiesen“ zu bekommen, auch wenn dies aus Gründen der Akzeptanzsteigerung von Windenergienutzung erfolgt (wobei dieser Ansatz inhaltlich hier nicht weiter bewertet werden soll), im Rahmen der Abwägung kein „nicht wegwägbares“ Gewicht erhalten. Das Oberverwaltungsgericht Schleswig hat hierzu bereits im Urteil vom 20. Januar 2015, Az. 1 KN 6/13 zutreffend festgestellt, dass entsprechende Wünsche einer Gemeinde nur relevant sein können, wenn der Gemeindewunsch von raumordnungsrechtlich erheblichen Belangen getragen wird (wozu die Akzeptanzsteigerung gerade nicht gehört).

Im Ergebnis ist der von der Landtagsfraktion der Piraten verfolgte Gesetzentwurf somit als rechtswidrig zu qualifzieren. Die gutachterlichen Ausführungen von Prof. Pautsch gehen ins Leere, da es nicht auf die Frage des Vorhandenseins eines abweichungsfesten Kerns im Rahmen der Raumordnungsgesetzgebung und der entsprechenden Gesetzgebungskompetenzen ankommt, sondern die vorgeschlagene landesgesetzliche Regelung die rechtsstaatliche Planung konterkarierte, woraus sich direkt ihre Rechts- und Verfassungswidrigkeit begründet.

 

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