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Gesetz über die Beteiligung von Bürgerinnen und Bürgern sowie Gemeinden an Windparks in Mecklenburg-Vorpommern (BüGemBeteilG) ist verfassungs- und unionsrechtswidrig – erste Stimme aus der Literatur

Über das BüGemBeteilG wurde hier bei jurOP schon umfangreich berichtet, regelmäßig wurde auf die deutlich Verfassungs- und Rechtswidrigkeit des Gesetzentwurfs verwiesen. Im April 2016 wurde der Gesetzentwurf gleichwohl vom Landtag angenommen (vgl. zur Information hier). Es wird nach der voraussichtlich im Juni 2016 erfolgenden Verkündung in Kraft treten. Zum Thema der Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes wurden zuletzt insbesondere im Rahmen der öffentlichen Anhörung deutliche Zweifel von verschiedener Seite laut (vgl. auch meine Stellungnahme im Rahmen jener Veranstaltung), gleichwohl war die Verabschiedung des Gesetzes nicht mehr aufzuhalten. Positiv wurde der Gesetzentwurf bewertet in Kment, RdE 2015, 111 ff. (der allerdings bereits für die SPD-Landtagsfraktion, aus dessen Reihen die Gesetzesinitiative stammte, frühzeitig ein Gutachten mit positivem Ergebnis erstattete) und Bovet/Lienhoop, ZNER 2015, 227 ff. (diesem Beitrag ist allerdings vorzuwerfen, dass eine ernst zu nehmende juristische Prüfung nicht erfolgte). Nunmehr ist von Dr. Alexander Milstein in der Zeitschrift für Umweltrecht eine kritische Auseinandersetzung mit dem Gesetzentwurf veröffentlicht worden (Milstein, ZUR 2016, 269 ff.), der zum Ergebnis kommt, dass der Gesetzentwurf als verfassungs- und unionsrechtswidrig zu bewerten ist. Die Begründung überschneidet sich in Teilen positiv mit meinen Ausführungen in der o.g. Stellungnahme zur öffentlichen Anhörung sowie den Ausführungen hier. Es soll folgend in aller Kürze auf die wesentlichen Aspekte des Beitrag hingewiesen werden.

Fehlende Gesetzgebungskompetenz

Im Rahmen des Beitrags untersucht Milstein, ob eine entsprechende Gesetzgebungskompetenz des Landesgesetzgebers für den Erlass des BüGemBeteilG vorliegt. Der Landesgesetzgeber stützt sich im Wesentlichen auf die Abweichungskompetenz im Rahmen der Raumordnung (Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 GG). Milstein kommt im seinen Beitrag zutreffend zum Ergebnis, dass die Raumordnung als Gesetzgebungskompetenz nicht in Frage kommt. Dies begründe sich im wesentlichen damit, dass die Gesetzmaterie nach ihrer Konzeption im Wesentlichen der Bodenordnung (Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG) bzw./oder der Luftreinhaltung und Lärmbekämpfung (Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 GG) zuzuordnen sei. Auch das Recht der Wirtschaft sei tangiert (Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG). Für diese Kompetenzbereiche habe, insbesondere auch für den Bereich der Bodenordnung durch das BauGB (trotz oder gerade wegen § 249 Abs. 3 BauGB), der Bundesgesetzgeber abschließende Regelungen getroffen, die den Bundesgesetzgeber ausschlössen. Die Argumentation weist eine große Tiefe auf und überzeugt. Im Rahmen der o.g. Ausführungen von mir zu diesem Thema hatte ich (in Grundzügen) ähnlich argumentiert, wenn auch der Fokus teilweise ein anderer war. Mir war es bspw. ein Anliegen, darauf hinzuweisen, dass der Gesetzentwurf nicht der Sachmaterie der Raumordnung zuzuordnen sei, ohne allerdings diese Begründung alleine aus der Abgrenzung zu anderen Sachmaterien zu ziehen, insbesondere der Bodenordnung. Im Ergebnis wird die Gesetzgebungskompetenz des Landesgesetzgebers für das geplante BüGemBeteilG zutreffend abgelehnt.

Verfassungsmäßigkeit der Sonderabgabe an Gemeinden

Milstein weist in aller Kürze darauf hin, dass die geplante Ausgleichsabgabe eine Steuer darstelle und deren Einführung dem Steuermonopol des Bundes (Art. 105 GG) widerspreche. Mit dieser Frage habe ich mich im Rahmen der o.g. Stellungnahme zur öffentlichen Anhörung auch befasst, bin allerdings nach wie vor der Meinung, dass eine Ausgleichsabgabe in der Form des BüGemBeteilG zulässig sein kann. Meines Erachtens kann ihre Zulässigkeit an die Begründung von „Wasserentnahmeentgelten“ angeknüpft werden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 07.11.1995 – 2 BvR 413/88 und 1300/93). Dazu hatte ich ausgeführt: „So könnte vertreten werden, dass die Ausgleichsabgabe der Vorteilsabschöpfung dient. Voraussetzung wäre dafür allerdings, dass diese im Rahmen einer öffentlich-rechtlichen Nutzungsregelung erfolgt. Im Fokus der Wasserentnahmeentgelte steht, dass die natürliche Ressourcen ‚Wasser‘ als Güter der Allgemeinheit zu bewerten sind und damit die Nutzung dieser Ressource durch einen Einzelnen einen Sondervorteil gegenüber jenen verschafft, die das Gut nicht nutzen (können). Im Zusammenhang mit der Argumentation aus dem Gesetzentwurf wäre im Rahmen der Windenergienutzung vertretbar, sogar eine Belastung der Allgemeinheit durch den Vorteil eines Einzelnen anzunehmen. In diesem Rahmen muss aber das öffentliche Interesse an der Energieversorgung beachtet werden. Gleichwohl wäre es denkbar, die vor Ort betroffenen durch eine Abgabe, die in angemessenem Verhältnis zur konkreten Nutzung, der zu erwartenden Gewinne und der Schwere der Belastung bzw. dem Umfang des Sondervorteils zu bemessen ist. Gerade wenn auch die Ressourcenschonung, im Falle des Gesetzentwurfs: Wahrung des Landschaftsbildes, eine relevante Rolle spielt bzw. ein Ziel der Regelung darstellt, müsste im Rahmen der sachlichen Rechtfertigung jedoch Berücksichtigung finden, wenn Betreiber besondere Anstrengungen unternehmen, um die Belastung des Landschaftsbildes zu vermindern (Standortauswahl). Zudem wäre im Rahmen einer Finanzierungfunktion erforderlich, eine zweckgebundene Nutzung der Abgabe zu fordern, die die Verbesserung der natürlichen Lebensgrundlagen und insbesondere des Landschaftsbildes bezweckt. In allen Fragestellungen ist zu berücksichtigen, ob bei den nutzungsbetroffenen Bereichen der Landschaft überhaupt ein schützenswertes Landschaftsbild vorliegt. Als kritisch hinsichtlich dieses Ansatzes ist zu bewerten, dass im Rahmen der Außenbereichsplanung keine der Gewässernutzung vergleichbare reine Allgemeinheitsbelastung und damit eine ‚Nutzungsregelung‘ vorliegt, da die jeweiligen Standorte von Windenergieanlagen dem Schutz des Art. 14 GG unterliegen, welcher im Rahmen von Gewässern nicht gilt bzw. dort ein staatlicher Bewirtschaftungsanspruch besteht.“

Verfassungswidrigkeit und Unionsrechtswidrigkeit

Milstein kommt zu dem Ergebnis, dass die Regelungen des BüGemBeteilG überdies unverhältnismäßig seien. Einerseits wird zutreffend darauf hingewiesen, dass die geplante Beteiligungsoption unsolidarisch (und nicht zu einem Akzeptanzgewinn führte) sei, da sie nur von Personen genutzt werden könnte, die über ausreichend Kapital verfügten, was somit insbesondere im strukturschwachen Mecklenburg-Vorpommern die armen Teile der Bevölkerung ausschlösse. Zudem sei der Eingriff in die Berufsfreiheit (Art. 12 GG) nicht zu rechtfertigen, da die verfolgten Ziele nicht in einen angemessenen Ausgleich mit dieser Rechtsposition gebracht werden könnten. Schließlich greife das Gesetz unzulässig in die Kapitalverkehrsfreiheit (Art. 63 AEUV) und die Niederlassungsfreiheit (Art. 49 AEUV) ein. Investoren aus anderen Mitgliedsländern würden diskriminiert, wobei den Zielen des Gesetzes nicht in verhältnismäßiger Weise die Erreichung eines Gemeinwohlziels gegenüber stünde.

Unter dem Strich

ist der Beitrag von Milstein sehr zu begrüßen. Es ist die dezidierte und belastbare Prüfung des seit Jahren in der Diskussion befindlichen BüGemBeteilG und zeigt dem gesetzgeberischen Vorstoß in deutlicher Weise seine Unzulänglichkeit auf. Es bleibt zu hoffen, dass sich Personen finden werden, die gerichtlich gegen das Gesetz vorgehen werden, denn es ist in einem Rechtsstaat nicht tragbar, dass offensichtlich verfassungswidrige Gesetze Bestand haben. Dies gilt umso mehr, da im Vorfeld der Gesetzesverabschiedung wiederholt und vertieft auf diese Problematik hingewiesen wurde. Es gilt überdies, vor allem zu vermeiden, dass andere Bundesländer den handwerklich und juristisch unausgereiften Vorstoß Mecklenburg-Vorpommerns aufgreifen, bevor durch die zuständigen Verfassungsgerichte an die Grenzen rechtsstaatlicher Gesetzgebung erinnert wurde. Gleichwohl dürfte spannend sein, ob der Bundesgesetzgeber eine eigene Initiative unternimmt. Interressant dürfte auch sein, dass alle Regionalpläne in Mecklenburg-Vorpommern mit einer den gesetzlichen Vorgaben des BüGemBeteilG entsprechenden Festlegung versehen werden (nämlich zur verpflichtenden Beteiligung), so dass jedes Regionalplanverfahren von vornherein obsolet ist, wenn das BüGemBeteilG als verfassungswidrig eingestuft wird. Über allen neuen Regionalplänen schwebt damit das Risiko ihrer Aufhebung. Die Aufhebung kann auch alleine auf die dem BüGemBeteilG entsprechende Festlegung gestützt werden, es fände dann eine Inzidentkontrolle der Verfassungsmäßigkeit des BüGemBeteilG statt, eine dann erforderliche Vorlage gem. Art. 100 GG bzw. der Landesverfassung wird seitens des OVG Greifswald wohl zwingend erfolgen müssen.

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