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Hinweise zur Verringerung der Abstandsflächentiefe von baulichen Anlagen in Bebauungsplänen

I. Einführung

Seit dem BauGB-Änderungsgesetz 2007 (Gesetz zur Erleichterung von Planungsvorhaben für die Innenentwicklung der Städte (BauGB – Änderungsgesetz 2007) (BGBl. I S. 3316) existiert in § 9 Abs. 1 BauGB die Nr. 2a, nach der in Bebauungsplänen von den Regelungen der Landesbauordnungen abweichende Tiefen von Abstandsflächen baulicher Anlagen festgesetzt werden können. Die Regelung wurde vor alle auf Betreiben des Bundestagsausschusses für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung in das BauGB aufgenommen. Hintergrund der Aufnahme war, dass in vielen Landesbauordnungen die erforderliche Tiefe von Abstandsflächen für bauliche Anlagen deutlich reduziert wurde. Mit dieser gesetzlichen Regelung werde nach Ansicht des Ansicht des Ausschusses nunmehr ausschließlich ein bauordnungsrechtlich zu sichernder Mindeststandard verfolgt und keine städtebaulichen Nebenziele mehr. Diene das bauordnungsrechtliche Abstandsflächenrecht aber nur noch gefahrenabwehrrechtlichen Zwecken, soll den Gemeinden die neue Festsetzungsmöglichkeit gegeben werden, damit diese auch städtebaulich gebotene Bestandsflächen vorsehen können (vgl. BT-Drs. 16/3308, S. 17). Aus diesem Hintergrund wird mitunter zu Unrecht abgeleitet, dass es für Gemeinden nur zulässig sei, größere Abstandsflächentiefen, als im Bauordnungsrecht angeordnet, festzusetzen. Richtig ist aber dagegen, dass Gemeinden größere oder auch geringere Tiefen der Abstandsflächen festzusetzen ermächtigt werden (vgl. statt vieler Mitschang/Reidt, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 13. Aufl. 2016, § 9 Rz. 31). Erforderlich ist insoweit für die jeweilige planerische Entscheidung allerdings eine den Vorgaben der §§ 1 ff. BauGB genügende städtebauliche Begründung.

Die Regelung des § 9 Abs. 1 Nr. 2a BauGB lautet:

„(1) Im Bebauungsplan können aus städtebaulichen Gründen festgesetzt werden:
[…]
2a. vom Bauordnungsrecht abweichende Maße der Tiefe der Abstandsflächen“

In den Bauordnungen der Länder waren oder sind ebenfalls häufig Abweichungsermächtigungen für die Gemeinden hinsichtlich der Abstandsflächentiefe von baulichen Anlagen enthalten (vgl. bspw. Art. 6 Abs. 5 Satz 3 BayBO). Diese Regelungen bilden im Prinzip zum § 9 Abs. 1 Nr. 2a BauGB parallele landesrechtliche Ermächtigungen zum Erlass städtebaulicher Festsetzungen nach dem bundesrechtlichen BauGB, sie begründen also nicht den Erlass bauordnungsrechtlicher Festsetzungen. Die in diesen Festsetzungen enthaltenen Abstandsflächenregelungen werden in das Bauplanungsrecht integriert, und zwar mit allen sich daraus ergebenden Rechtsfolgen. Die städtebauliche Satzung bleibt auch insoweit dem eigenen Wirkungskreis der Gemeinde zugeordnet. Auch würde man sich auf die Regelungen zum Erlass örtlicher Bauvorschriften über größere oder kleinere Abstandsflächen berufen wollen (bspw. nach Art. 81 Abs. 1 Nr. 6 BayBO; auch in der Form von Bebauungsplänen, Art. 81 Abs. 2 BayBO), änderte dies nichts an der Qualität, denn auch diese gehören zum eigenen Wirkungskreis der Gemeinden (Simon/Busse, BayBO, 122. EL 2016, Art. 6 Rz. 278).

II. Bedeutung städtebaulich festgesetzer Tiefe von Abstandsflächen, wenn Abstandsflächen einer baulichen Anlage Plangrenzen schneiden

Vor diesem Hintergrund ist zu fragen, ob eine vom Bauordnungsrecht abweichende, weil in einem Bebauungsplan geringer festgesetzte, Abstandsflächentiefe zur Folge hat, dass diese Abstandsfläche einer baulichen Anlage vollständig innerhalb der Grenzen eines Bebauungsplans liegen muss (bzw. ob außerhalb des Bebauungsplans die bauordnungsrechtlich angeordnete Abstandsflächenmaß gilt, gewissermaßen also zwei unterschiedliche Abstandsflächen existieren). Das Bauplanungsrecht setzt in diesem Zusammenhang im Grundsatz voraus, dass bauliche Anlagen abstandsflächenrechtliche Regelungen zu erfüllen haben, so dass bei Nichtvorhandensein von Festsetzungen im Sinne des § 9 Abs. 1 Nr. 2a BauGB auf Grundlage des Bauordnungsrecht und den bauplanungsrechtlichen Regelungen über das Maß der baulichen Nutzung zu bestimmen ist, welche Bebauung zulässig ist. Dabei können sich immer aus den bauplanungsrechtlichen Festsetzungen mittelbar Situationen ergeben, die den bauordnungsrechtlichen Regelungen zu Abstandsflächen zuwider laufen und diese überlagern (bspw. Regelungen zur offenen oder geschlossenen Bauweise, vgl. Simon/Busse, a.a.O. Rz. 311). Schließlich gibt es bauordnungsrechtliche Regelungen zu der Verkürzung von Abstandsflächentiefen baulicher Anlagen in bestimmen Baugebieten (vgl. bspw. § 5 Abs. 2 Satz 2 NBauO: „In Gewerbe- und Industriegebieten sowie in Gebieten, die nach ihrer Bebauung diesen Baugebieten entsprechen, beträgt der Abstand 0,25 H, mindestens jedoch 3 m.“). Bauordnungsrechtliche Regelungen wie die letzere sind dem Umstand geschuldet, dass die Hauptziele des Abstandsflächenrechts, insbesondere Belichtung, Belüftung und Wohnfrieden, ggf. auch Brandschutz, gemessen an der jeweiligen Art der baulichen Nutzung in den betroffenen Gebieten nicht in der Form negativ betroffen sind, dass diese entsprechende Bebauung vereinfacht zulassende Regelung rechtmäßig ist und so vom Landesgesetzgeber getroffen werden konnte. Rechtlich kommt allerdings den die Abstandsflächentiefe verkürzenden Umstände der bauplanungsrechtlichen Festsetzung auf Grundlage der Ermächtigung in § 9 Abs. 1 Nr. 2a BauGB und der bauordnungsrechtlichen gesetzlichen Anordnung der Tiefe von Abstandsflächen in bestimmten Baugebieten unterschiedliche rechtliche Qualität und Bedeutung zu:

a) Bedeutung, Qualität und Reichweite von Festsetzungen eines Bebauungsplans zur Verringerung der Abstandsflächentiefe

Grundsätzlich können Festsetzungen eines Bebauungsplans nur innergebietliche Wirkungen erzeugen, denn sie regeln die Bodenordnung und -nutzung innerhalb des Plangebietes. Für die Festsetzungen eines Bebauungsplans, die Rechtsnormen im materiellen Sinn sind, bildet § 9 BauGB die rechtsstaatlich erforderliche Ermächtigungsgrundlage. Soweit städtebaulich von der landesrechtlich angeordneten Tiefe von Abstandsflächen abgewichen werden soll (§ 9 Abs. 1 Nr. 2a BauGB), ist erforderlich, bei Planaufstellung die von dieser städtebaulichen Entscheidung betroffenen Belange zu erkennen und abzuwägen. Diese Belange und deren Abwägung bezieht sich in erster Linie auf eine innergebietliche Betrachtung, allerdings ist es zwingend erforderlich, auch außergebietliche Wirkungen in den Blick zu nehmen, da sich die Wirkungen eines B-Plans nun eben nicht auf dessen Plangebiet begrenzen lassen.

Betrachtet man § 30 BauGB, heißt es dort: „Im Geltungsbereich eines Bebauungsplans, der allein oder gemeinsam mit sonstigen baurechtlichen Vorschriften mindestens Festsetzungen über die Art und das Maß der baulichen Nutzung, die überbaubaren Grundstücksflächen und die örtlichen Verkehrsflächen enthält, ist ein Vorhaben zulässig, wenn es diesen Festsetzungen nicht widerspricht und die Erschließung gesichert ist.“ Aus dieser Regelung folgt unter anderem, dass Festsetzungen sich auf Vorhaben im Sinne des § 29 BauGB beziehen und auch an diese anknüpfen. Betrachtet man die bauordnungsrechtlichen Vorgaben zur Abstandsflächentiefe sind diese Vorgaben, dies ergibt sich bereits aus dem anlagenbezogenen Inhalt der Bauordnungen, unmittelbar mit baulichen Anlagen verknüpft. In dieser Zusammenschau kann es nach den Rechtswirkungen der Festsetzungen eines Bebauungsplans nur darauf ankommen, dass bei Umsetzung eines Vorhabens dieses den Festsetzungen des Plans nicht widerspricht (nicht: ob es diese erfüllt, die Betrachtungsweise ist also so ausgerichtet, dass ein Vorhaben immer zulässig ist, es sei denn, Festsetzungen stehen entgegen).

Daraus folgt, dass im Falle der Festsetzung einer bestimmten (verkürzten) Abstandsflächentiefe, ein Vorhaben grundsätzlich zulässig ist, soweit die Vorgaben (bspw. durch Baulasten) eingehalten werden. Anknüpfungspunkt ist das jeweilige Vorhaben, welches innerhalb des Plangebietes liegt, und aus dessen Höhe (die zur Bestimmung der Abstandsflächen nach den Bauordnungen relevante Größe „H“)  sich der Umfang der zu sicherenden Abstandsflächen ergeben. Ob diese im Ergebnis außerhalb des B-Plans liegen, ist für die Zulässigkeitsprüfung des § 30 BauGB nicht relevant, eine wieder auflebende Anwendung des landesrechtlichen Bauordnungsrechts, gewissermaßen im Sinne einer Auffangregelung, ist nicht zulässig. Dies folgt auch unter Beachtung des Verhältnisses von bundesrechtlichen Planungsrecht und landesrechtlichem Ordnungsrecht: die städtebauliche nutzungsbezogene Entscheidung der Abstandsflächentiefe verdrängt die ebenfalls anlagenbezogene Vorschrift über Abstandsflächen – Bundesrecht bricht Landesrecht. Dieses Ergebnis entspricht auch den rechtlichen Auswirkungen der Bebauungsplanung und den Anforderungen an ein Planungsverfahren. Denn es wird im Rahmen eines Aufstellungsverfahrens für einen Bebauungsplan auch das Gebiet außerhalb der Plangrenzen in den Blick genommen, da im Rahmen der rechtsstaatlichen Planung alle durch die Planung betroffenen Interessen und Belange in einen angemessenen Ausgleich gebracht werden müssen (§ 1 Abs. 7 BauGB), und zwar unabängig davon, ob diese Belange und Interessen innerhalb oder außerhalb des Plangebietes liegen. Soll also aus städtebaulichen Gründen die Tiefe von Abstandsflächen beim Planvollzug verringert werden, ist diese Entscheidung umfassend und in der planungsrechtlichen Einbettung des Plangebietes erfolgt. Grenzt beispielsweise das Plangebiet, in dem eine verkürzte Abstandsflächentiefe festgesetzt ist, an ein aus dem Blickwinkel des Abstandsflächenrechts „sensibles“ Baugebiet, welches auf eher größere Abstandsflächentiefe angewiesen ist, ist bei Aufstellung des Plans dieser Umstand zu berücksichtigen und mit der Festsetzung von Baugrenzen für ausreichenden Abstand zum „sensiblen“ Plangebiet zu sorgen. Grenzt das Plangebiet an anderer Stelle an den Außenbereich, ist unter Berücksichtigung der Interessen der dortigen Eigentümer zu entscheiden, ob ggf. direkt bis an die Plangrenze (planungsrechtlich) zulässig gebaut werden darf.

b) Bedeutung, Qualität und Reichweite von Regelungen der Landesbauordnung zur Verringerung der Abstandsflächentiefe

Ist in einer Landesbauordnungen entsprechend des oben zitierten § 5 Abs. 2 Satz 2 NBauO eine abweichende Abstandsflächentiefe von Anlagen in bestimmten Baugebieten geregelt, gilt etwas anderes. Hier ist nicht im Rahmen einer konkreten Bebauungsplanung städtebaulich für ein konkretes Plangebiet in einem rechtsstaatlichen Planverfahen entschieden worden, dass eine Verringerung der Tiefe der Abstandsflächen von Vorhaben erfolgen soll. Es wird vielmehr abstrakt generell vom Landesgesetzgeber entschieden, dass für Vorhaben in bestimmten Baugebieten ein „erleichtertes“ Abstandsflächenrecht gelten soll. Dabei kann nicht auf besondere städtebauliche Situationen reagiert werden, insbesondere nicht auf an die jeweiligen Baugebiete grenzenden Plangebiete, die eine Art der baulichen Nutzung festsetzen, die auf eine größere Abstandsflächentiefe angewiesen sind. Diese Einschränkung wird vom Landesgesetzgeber plastisch durch § 5 Abs. 2 Satz 3 NBauO aufgegriffen, der zum Schutz von Grenzinteressen lautet: „Satz 2 gilt nicht für den Abstand von den Grenzen solcher Nachbargrundstücke, die ganz oder überwiegend außerhalb der genannten Gebiete liegen.“ Aufgrund der zuletzt genannten fehlenden konkreten abgewogenen städtebaulichen Entscheidung muss die Regelung des Satzes 3 auch bei Grundstücken gelten, deren Grenzen gleichzeitig Plangrenzen sind (so auch Breyer, in: Große-Suchsdorf, 9. Aufl. 2013, § 5 Rz. 89 mit Verweis auf OVG Lüneburg, 19.08.1981 – 6 B 50/81).

III. Fazit

Es wird vielfach vertreten, dass Abstandsflächen von Vorhaben, die in Bebauungsplangebieten umgesetzt werden sollen, in denen verringerte Abstandsflächentiefen festgesetzt sind, außerhalb der Baugebiete den Vorgaben der jeweils geltenden Landesbauordnung genügen müssen. Diese Ansicht übersieht, dass im Rahmen eines Auftellungsverfahrens für einen Bebauungsplan die konkrete Plangrenzensituation Teil der planerischen Abwägung ist. Da der planungsrechtliche Zulassungstatbestand des § 30 BauGB einen Anspruch auf Vorhabenzulassung vermittelt, wenn jenes Vorhaben den planungsrechtlichen Vorgaben nicht widerspricht, ist bei der planungsrechtlich festgelegten Abstandsflächentiefe alleine auf diese abzustellen. Anderes gilt bei landesbauordnungsrechtlicher plangebietsbezogener Regelung der Abstandsflächentiefe, da hier der im Rahmen einer konkreten Planungsentscheidung erfolgende Interessenausgleich fehlt.

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