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Neue Regelungen zur bauplanungsrechtlichen Unterbringung von Flüchtlingen und Asylbegehrenden – Anmerkungen zum Gesetzesentwurf vom 29.09.2015

I. Einleitung*

Durch Beschluss vom 29.09.2015 hat das Bundeskabinett seinen „Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Asylverfahrensgesetzes, des Asylbewerbergesetzes und weiterer Gesetze“ in das parlamentarische Gesetzesgebungsverfahren eingebracht. Der Regierungsentwurf enthält im Wesentlichen Änderungen des bisherigen Asylrechts. Zu den „weiteren Gesetzen“, die durch den vorgelegten Gesetzesentwurf, gehört unter anderem das BauGB. Dort sieht der Regierungsentwurf verschiedene Änderungen und Ergänzungen des § 246 BauGB vor. Durch den folgenden Beitrag sollen die geplanten Neuerungen des § 246 BauGB kurz dargestellt werden.

II. Die Anpassungen des § 246 BauGB im Überblick

246 BauGB enthält neben länderspezifischen Sonderregelungen einige Sondervorschriften für Flüchtlingsunterkünfte. Zuletzt wurde § 246 BauGB mit dem am 26.11.2014 in Kraft getretenen „Gesetz über Maßnahmen im Bauplanungsrecht zur Erleichterung der Unterbringung von Flüchtlingen“ (kurz: Flüchtlingsunterbringungs-Maßnahmengesetz) um die Absätze 8-10 BauGB ergänzt (ausführlich dazu dieser Beitrag auf jurOP.org). Die vorgesehenen Änderungen bezüglich des § 246 BauGB lassen sich im Wesentlichen in zwei Teile unterscheiden. Im ersten Teil sieht der Entwurf Modifizierungen des bisherigen § 246 Abs.8 u.10 BauGB vor. Der zweite Teil des Änderungsentwurfs enthält eine Ergänzung des § 246 BauGB um die neuen Absätze 11 bis 16. Die nachfolgend in Bezug genommenen neuen Vorschriften können auf den S.52-53 des Entwurfs nachgelesen werden, die dazugehörigen Entwurfsbegründungen auf den S.119-122.

1. Modifizierungen in § 246 Abs.8 u.10 BauGB

Gem. § 246 Abs. 8 BauGB gilt bis zum 31. Dezember 2019 § 34 Absatz 3a S. 1 BauGB entsprechend für die Nutzungsänderung zulässigerweise errichteter Geschäfts-, Büro- oder Verwaltungsgebäude in bauliche Anlagen, wenn dies der Unterbringung von Flüchtlingen oder Asylbegehrenden dient. Im unbeplanten Innenbereich (bzw. im Geltungsbereich eines einfachen B-Plans gem. § 30 Abs. 3 BauGB) kann demnach ein Vorhaben zur Unterbringung von Flüchtlingen auch dann realisiert werden, sofern sich das Vorhaben nicht in die nähere Umgebung einfügt (dazu näher dieser Beitrag auf jurOP.org). Gemäß der Entwurfsfassung (BauGB-E) des neuen Absatzes 8 sollen die Begriffe „Geschäfts-, Büro- oder Verwaltungsgebäude“ durch den Begriff „bauliche Anlagen“ ersetzt werden. Zweck dieser Begriffserweiterung ist laut der amtlichen Begründung zum BauGB-E, zukünftig über die bislang von § 246 Abs. 8 BauGB erfassten Einrichtungen hinaus auch Schulen, sonstigen Bildungszwecken dienenden Gebäuden und Krankenhäuser Die zweite Änderung betrifft die Vorschrift des § 246 Abs.10 BauGB. Gem. § 246 Abs. 10 S. 1 BauGB bis zum 31. Dezember 2019 kann in Gewerbegebieten für Aufnahmeeinrichtungen, Gemeinschaftsunterkünfte oder sonstige Unterkünfte für Flüchtlinge oder Asylbegehrende von den Festsetzungen des Bebauungsplans befreit werden, wenn an dem Standort Anlagen für soziale Zwecke als Ausnahme zugelassen werden können oder allgemein zulässig sind und die Abweichung auch unter Würdigung nachbarlicher Interessen mit öffentlichen Belangen vereinbar ist (näher zu dieser Vorschrift vgl. hier). Im neuen Absatz 10 BauGB-E sollen die Wörter „Aufnahmeeinrichtungen, Gemeinschaftsunterkünfte oder sonstige Unterkünfte für Flüchtlinge oder Asylbegehrende“ durch die Begriffe „Aufnahmeeinrichtungen oder Gemeinschaftsunterkünfte im Sinne des Asylverfahrensgesetzes sowie sonstige Sammelunterkünfte für Flüchtlinge oder Asylbegehrende“ ersetzt. Diese Wortlautänderung dient laut Entwurfsbegründung „der Präzisierung des Gewollten“. Begrüßenswert ist, dass die Neuregelung mit der Alternative „Aufnahmeeinrichtungen oder Gemeinschaftsunterkünfte im Sinne des Asylverfahrensgesetzes“ einen Gleichlauf der Begrifflichkeiten des BauGB und des AsylVfG (Anmerkung: Das „Asylverfahrensgesetz (AsylVfG)“ soll nach dem Regierungsentwurf zukünftig „Asylgesetz (AsylG)“ heißen).

2. Neuregelungen in § 246 Abs.11 – 16 BauGB

Echte inhaltliche Veränderungen im Bauplanungsrecht ergeben sich vornehmlich aus den neu eingefügten Absätzen 11 bis 16.

Absatz 11 BauGB-E gilt für Baugebiete (auch i.V.m. § 34 Abs.2 BauGB), die als Kleinsiedlungs-, Wohn-, Dorf-, Misch- oder Kerngebiet (§§ 2- 7 BauNVO) festsetzt sind und die Möglichkeit der Zulassung von Anlagen für soziale Zwecke im Wege der Ausnahme nach § 31 Abs.1 BauGB vorsehen. In diesen Baugebieten sollen zukünftig Aufnahmeeinrichtungen oder Gemeinschaftsunterkünfte im Sinne des Asylverfahrensgesetzes sowie sonstige Sammelunterkünfte für Flüchtlinge oder Asylbegehrende (also: Einrichtungen i.S.d. § 246 Abs.10 BauGB-E, vgl. oben) befristet bis zum 31.12.2019 „in der Regel“ zugelassen werden. § 246 Abs.10 BauGB-E stellt damit zum einen klar, dass die Zulassung solcher Einrichtungen grundsätzlich nicht im Widerspruch zum Gebietstypus der vorgenannten Baugebiete steht. Zum anderen enthält der neue Absatz 10 damit eine Leitlinie für die Ausübung des Ermessens bei der Entscheidung über die ausnahmsweise Zulassung von Flüchtlingsunterkünften (sog. intendiertes Ermessen). § 246 Abs.11 BauGB-E verweist nicht auf Baugebiete, die als Gewerbegebiet festgesetzt sind (§ 8 BauNVO) bzw. faktisch den Festsetzungen eines Gewerbegebiets entsprechen (§ 34 Abs.2 BauGB). Für Gewerbegebiete gilt mithin weiterhin die Vorschrift des § 246 Abs.10 BauGB (vgl. oben und hier).

Im neuen Absatz 12 Satz 1 ist eine Sonderregelung für sog. mobile Unterkünfte vorgesehen. Hiernach können mobile Unterkünfte (insbesondere Zelte und Container) für Flüchtlinge und Asylbegehrende befristet bis zum 31.12.2019 für längstens 18 Monate von den Festsetzungen des B-Plans befreit werden, wenn die Befreiung auch unter Würdigung nachbarlicher Interessen mit den öffentlichen Belangen vereinbar ist. Mit dieser Vorschrift würde neben die Bestimmungen der §§ 31 Abs.2, 246 Abs.10 S.1 BauGB ein weiterer Befreiungstatbestand treten. Nach der Vorstellung des Entwurfsgebers sollen Behelfsunterkünfte damit zukünftig auch auf festgesetzten Gemeinbedarfsflächen (zB Parkplätze) realisiert werden können. Eine Beschränkung auf bestimmte Baugebiete i.S.d. BauNVO enthält § 246 Abs.12 S.1 BauGB-E nicht. Nach der Entwurfsbegründung sind somit mobile Unterkünfte auch in Gewerbegebieten, in denen Anlagen für soziale Zwecke nicht ausnahmsweise zugelassen werden können, grundsätzlich genehmigungsfähig. Erforderlich ist aber laut Entwurfsbegründung für alle Baugebiete weiterhin, dass stets gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse gewahrt werden. Aufgrund der zu erteilenden Befristung der Genehmigung für mobile Unterkünfte könne jedoch „ stärker [Anm.: als bei dauerhaften Unterkünften] auf die aktuell tatsächlich bestehenden Umwelteinwirkungen abgestellt werden“. Damit dürften zB jahreszeitbedingte Witterungsverhältnisse gemeint sein. Die Befreiung nach § 246 Abs.12 S.1 BauGB-E steht unter dem Vorbehalt ihrer Vereinbarkeit mit den nachbarlichen Interessen. Hier betont der Gesetzgeber, dass Nachbarn entsprechender Unterkünfte angesichts der aktuellen Entwicklungen in den Krisengebieten der Welt mit zahlreichen Flüchtlingen- und Asylbegehrende ein erhöhtes Maß an Beeinträchtigungen zumutbar ist. Darüber hinaus ist für die Zulassung einer mobilen Einrichtung gem. § 246 Abs.12 S.2 BauGB-E das Einvernehmen der betroffenen Gemeinde nach § 36 BauGB erforderlich.

§ 246 Abs.13 S.1 BauGB-E erklärt für den Außenbereich (§ 35 BauGB) die Rechtsfolge des § 35 Abs.4 Satz 1 BauGB für bauliche Anlagen, die nunmehr als Aufnahmeeinrichtung bzw. Gemeinschaftsunterkunft im Sinne des AsylG (vgl. oben unter II.1.) genutzt werden und für mobile Einrichtungen (i.S.d. § 246 Abs.12 BauGB, vgl. oben) bis zum 31.12.2019 für entsprechend anwendbar. Mit dieser Regelung knüpft der Entwurfsgeber an den im November 2014 geschaffenen § 246 Abs.9 BauGB an (vgl. dazu hier) und erweitert die dortige Regelung für Einrichtungen im Außenbereich, die nicht in räumlicher Nähe zu den nach § 30 Absatz 1 BauGB oder § 34 BauGB zu beurteilenden bebauten Flächen stehen. Der Verweis auf § 35 Abs.4 Satz 1 BauGB meint, dass die in § 35 Abs.4 Satz 1 BauGB abschließend aufgezählten öffentlichen Belangen Einrichtungen i.S.d. § 246 Abs.13 BauGB-E nicht entgegengehalten werden können. Zu beachten ist, dass die Privilegierung in § 246 Abs.13 S.1 Nr.1 BauGB nur für Aufnahmeeinrichtung bzw. Gemeinschaftsunterkunft im Sinne des AsylVfG bzw. AsylG gilt, nicht hingegen für sonstige Sammelunterkünfte. Sonstige Sammelunterkünfte werden mithin nur von § 246 Abs.10 S.1 und Abs. 11 BauGB-E erfasst. In § 246 Abs.13 S.2 u.3 BauGB-E hat der Entwurfsgeber zwei Vorschriften zum Schutz des Außenbereichs geschaffen. § 246 Abs.13 S.2 BauGB-E bestimmt, dass eine nachfolgende Nutzungsänderung (also eine Nutzungsänderung, die auf die nach Absatz 13 Satz 1 Nr.1 folgt) nicht von § 246 Abs.13 S.1 BauGB-E gestützt werden kann. § 246 Abs.13 S.3 BauGB-E erklärt durch einen Verweis auf § 35 Abs.5 S.2 u.3 BauGB das dort normierte „Rückbaugebot“ für anwendbar: Der Vorhabenträger ist demnach zur Abgabe einer Rückbauverpflichtungserklärung für den Fall der dauerhaften Nutzungsaufgabe verpflichtet, deren Einhaltung die Baugenehmigungsbehörde sicherzustellen hat.

Der § 246 Abs. 14 Satz 1 Hs.1 BauGB-E enthält eine Art „Notfallklausel“ für den Fall, dass trotz der in § 246 Abs.8-13 BauGB-E vorgesehenen Instrumente im Einzelfall eine rechtzeitige Bereitstellung von Aufnahmeeinrichtungen bzw. Gemeinschaftsunterkünften i.S.d. AsylVfG bzw. AsylG nicht möglich ist. Diese Regelung knüpft an § 37 BauGB an. Gemäß § 246 Abs. 14 S. 1 Hs.2 BauGB-E kann die höhere Verwaltungsbehörde in einer „Notfallkonstellation“ (= insbesondere zeitliche Probleme bei der Flüchtlingsunterbringung) Ausnahmen von den Vorgaben des BauGB/der BauNVO im „erforderlichen Umfang“ zulassen. Die genaue Ausgestaltung dieses Verfahrens obliegt den Ländern. Nach § 246 Abs. 14 Satz 2 Hs.1 BauGB-E ist die betroffene Gemeinde – wie in § 37 Abs.2 S.2 BauGB – in diesem Fall anzuhören. Gemäß § 246 Abs. 14 Satz 2 Hs.2 BauGB-E ist die Beteiligung der Gemeinde auch dann auf ein Anhörungsrecht beschränkt, wenn die zu treffende Eilentscheidung die Zulassung einer Ausnahme von einer Veränderungssperre (§ 14 BauGB mit dem grundsätzlichen Einvernehmenserfordernis aus § 14 Abs.2 S.2 BauGB) betrifft. Eine Anhörung der Gemeinde ist nach § 246 Abs. 14 S.3 BauGB-E entbehrlich, wenn Vorhabenträger die Gemeinde oder ein von ihr beauftragter Dritter ist. Dies kann auch ein beauftragter Privater sein. In Anlehnung in § 246 Abs. 13 S. 2 BauGB-E regelt auch § 246 Abs. 14 S. 4 BauGB-E, dass § 246 Abs. 14 Satz 1 nachfolgende Nutzungsänderungen nicht erfasst. Zudem erklärt § 246 Abs.14 S.5 BauGB-E das Rückbaugebot aus § 35 Abs.5 S.2 u.3 BauGB für anwendbar. § 246 Abs. 14 Satz 6 Hs.1 BauGB-E erklärt § 37 Abs.3 BauGB für entsprechend anwendbar, sofern Vorhabenträger ein Bundesland oder in dessen Auftrag ein Dritter ist. § 37 Abs.3 BauGB regelt die Entschädigung von Gemeinden, die von Baumaßnahmen des Bundes oder eines Landes betroffen sind. Im Übrigen ist § 37 Abs.3 BauGB gem. § 246 Abs. 14 Satz 6 Hs.2 BauGB-E unabwendbar. Nach der Entwurfsbegründung dient letzteres insbesondere der Anwendbarkeit des Rückbaugebots, das bei Baumaßnahmen nach § 37 BauGB üblicherweise nicht gelte.

§ 246 Abs. 15 BauGB-E enthält eine Verfahrensvorschrift, die die Zulassung von Unterkünften für Flüchtlinge und Asylbegehrende beschleunigen soll. Nach dieser Vorschrift gilt das nach § 36 Abs.2 S. 2 BauGB erforderliche gemeindliche Einvernehmen (auch i.V.m. § 246 Abs.10 S. 2 BauGB und i.V.m. dem neuen § 246 Abs.12 S.2 BauGB-E) als erteilt, wenn die Gemeinde ihr Einvernehmen nicht binnen eines Monats verweigert.

Schließlich regelt der neue § 246 Abs. 16 BauGB-E, dass für Vorhaben nach § 246 Abs.9 BauGB und § 246 Abs.13 BauGB-E die Vorschrift des § 18 Abs.2 S. 3 BNatSchG befristetet bis zum 31.12.2019 entsprechend anzuwenden ist. Hierbei handelt es sich ausweislich der Entwurfsbegründung wohl um ein Redaktionsversehen. Es dürfte die Vorschrift des § 18 Abs.3 S.2 BNatSchG gemeint sein, nach der die Baugenehmigungsbehörde in den Fällen des § 34 BauGB davon ausgegangen kann, dass Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege von dem Vorhaben nicht berührt werden, wenn sich die für Naturschutz und Landschaftspflege zuständige Behörde nicht binnen eines Monats äußert. § 246 Abs.16 BauGB-E dient damit der beschleunigten Beteiligung der für Naturschutzfragen zuständigen Fachbehörde und soll so eine zügige Vorhabenzulassung ermöglichen.

III. Ausblick

Der am gestrigen Tage auf den Weg gebrachte Gesetzesentwurf soll bereits am 01.11.2015 in Kraft treten – wenig Zeit für Bundestag und Bundesrat, zumal der Gesetzesentwurf (inklusive der Änderungen im Asylrecht und weiterer Gesetze) insgesamt 128 Seiten umfasst. Im Vergleich zur BauGB-Flüchtlingsnovelle 2014 sind die nunmehrigen Änderungsentwürfe inhaltlich sehr weitreichend. Werden die in § 246 Abs.8-16 BauGB (-E) gemäß der Entwurfsfassung oder in ähnlicher Weise verabschiedet, würde die planungsrechte Systematik der §§ 29 ff. BauGB in nicht unerheblichen Teilen modifiziert.

Gleichwohl erscheinen die vorgesehenen Neuregelungen angemessen und sinnvoll. Vor knapp zehn Monaten wurde auf jurOP.org die BauGB-Novelle vom 26.11.2014 besprochen. Zum damaligen Zeitpunkt der BauGB-Novellierung wurden für das Jahr 2014 etwa 200.000 Flüchtlinge in Deutschland erwartet. 2015 wird mit mindestens 800.000 Personen gerechnet. Angesichts dieses Zustromes erscheint es nur logisch, dass neben dem Asylrecht auch das Bauplanungsrecht einige Anpassungen erfährt. Ob das derzeit geltende Städtebaurecht hinreichende Instrumente zur Verfügung stellt, um die aktuelle Flüchtlingssituation planungsrechtlich bewältigen zu können, mag unterschiedlich bewertet werden. Gerade die vergangenen Monate dürften aber gezeigt haben, dass gerade die kurzfristige Unterbringung von Flüchtlingen und Asylbegehrenden die Kommunen vor Ort teils vor große Probleme gestellt hat. Hier sieht der Entwurf – z.B. in § 246 Abs.14 BauGB-E – neue, sinnvolle Handhabemöglichkeiten vor. Dabei lässt der Entwurfsgeber die erforderliche Kontinuität des Städtebaurechts nicht außer Acht. Die Neuvorschriften sind allesamt in ihrer Anwendung auf den 31.12.2019. Durch die Verortung der Regelungen in die Schlussvorschrift des § 246 BauGB bekundet der Entwurfsgeber zudem seine Absicht, an den Grundzügen des Städtebaurechts nichts ändern zu wollen. Gleichzeitig wird von den bereits vorhandenen Möglichkeiten wie dem Rückbaugebot im Außenbereich sinnvoll Gebrauch gemacht. Bekanntermaßen bringt jedes Gesetzgebungsverfahren stets größere oder kleinere Änderungsvorschläge mit sich. Die tatsächliche Gestalt des wohl am 01.11.2015 in Kraft tretenden § 246 BauGB darf mit Spannung erwartet werden.

*Anm.: Der hier erörterte Entwurf entspricht derjenigen Fassung, die am 29.09.2015/30.09.2015 unter http://www.proasyl.de/fileadmin/fm-dam/v_Dokumente_Dritter/Gesetzesentwurf_BMI_Asyl_17-09-2015.pdf  abrufbar war. Der letztendlich auf den Weg gebrachte Gesetzesentwurf (sowohl hinsichtlich der Bestimmungen des BauGB als auch hinsichtlich der Bestimmungen des Asylrechts) weicht inhaltlich von der hier erörterten Entwurfsfassung in Teilen ab. Das Gesetzgebungsverfahren wurde mittlerweile unter nochmaliger Änderung des tatsächlich auf den Weg gebrachten Entwurfs abgeschlossen. In Kürze wird die Endfassung der verabschiedeten BauGB-Novelle auf jurOP.org besprochen.

 

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