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OVG Lüneburg: Höhenbegrenzung für Windenergieanlagen im Regionalen Raumordnungsprogramm

Das OVG Lüneburg hat mit aktueller Entscheidung (Urteil vom 12.12.2012, Az. 12 KN 311/10) auf Grundlage des Niedersächsischen Raumordnungsgesetzes (NROG) sowie der Fortschreibung des geltenden Landes-Raumordnungsprogramms in Niedersachsen (LROP) entschieden, dass eine Höhenbegrenzung für Windenergieanlagen im Regionalen Raumordnungsprogramm in Niedersachsen zulässig sei. Das VG Stade hatte im Jahr 2011 (Urteil vom 14.09.2011, Az. 2 A 866/10; inzwischen rechtskräftig) noch entschieden, dass eine wirksame Ermächtigungsgrundlage im NROG für die Festlegung von Höhenbegrenzungen im Regionalen Raumordnungsprogramm (RROP) nicht zu finden sei.

Das OVG Lüneburg sieht die Ermächtigungsgrundlage entgegen den Ausführungen des VG Stade in § 3 NROG a.F. (nunmehr 2 Abs. 1, § 7 Abs. 1, 4 und 5 sowie § 8 Abs. 5 bis 7 ROG; Grund: Soweit der Bund von seiner konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz im Bereich der Raumordnung Gebrauch gemacht hat, ist den Ländern die Gesetzgebungskompetenz entzogen und erlassenes Landesrecht ist nichtig (Art. 70 und 72, Art. 31 (GG) Grundgesetz), gleichwohl besteht eine Abweichungskompetenz für die Länder (vgl. Art. 72 Abs. 3 Nr. 4 GG). Das Land Niedersachsen hat ausgeführt, nur insoweit abweichen zu wollen, wie eine länderspezifische Feinsteuerung notwendig sei, vgl. auch Gesetzesbegründung des NROG, Seiten 13 ff.). Das OVG führt aus, das Raumordnungsgesetz enthalte die Ermächtigung zur Festlegung von Gebieten und deren jeweilige Bestimmung bzw. Eignung für bestimmte, raumbedeutsame Funktionen oder Nutzungen, woraus auch die Kompetenz folge, räumliche Maximalgrenzen der betreffenden Maßnahme festzulegen. Zudem nahm das Gericht Bezug auf eine Regelung in der Fortschreibung des Landes-Raumordnungsprogramms in Niedersachsen, in der es heißt: „In Vorrang- und Eignungsgebieten Windenergienutzung sollen Höhenbegrenzungen nicht festgelegt werden.“ und aus der landesrechtlichen Vorschrift (§ 4 Abs. 1 NROG) folgt, dass im Landes-Raumordnungsprogramm auch das „Ausmaß von Zielen und Grundsätzen im Regionalen-Raumordnungsprogramm“ festgelegt werden kann. In der Begründung der Fortschreibung heißt es, dass auf Höhenbegrenzungen von Windenergieanlagen grundsätzlich verzichtet werden soll. Das Gericht hätte sich bei der Frage, ob eine taugliche Ermächtigungsgrundlage für eine Höhenbegrenzung im Grundsatz vorliegt, jedoch mit zwei Fragen beschäftigen müssen: Einerseits war die Frage, ob die Ermächtigungsgrundlage des § 3 NROG a.F. auch die Festlegung von Höhenbegrenzungen umfasst besser und umfangreicher zu beleuchten und zudem stellt sich die Frage ob das (Hilfs-)Argument, der Verordnungsgeber des LROP habe die Höhenebegrenzung generell für möglich und zulässig gehalten (Argument: der Verordnungsgeber des LROP muss eine Regelungsbefugnis haben, denn nur deswegen konnte er auch in der Begründung des LROP überhaupt ausführen, dass auf „eine Höhebegrenzung in den Regionalen Raumordnungsprogrammen grundsätzlich zu verzichten“ sei), tauglich ist, da möglicherweise ein Kompetenzkollision mit dem Bundesraumordnungsgesetz vorliegt.

Dass in § 3 NROG a.F. keine taugliche Ermächtigungsgrundlage für eine Höhenbegrenzung, soweit diese als Ziel der Raumordnung zu qualifizieren ist, liegen kann, hat das VG Stade im oben zitierten Urteil zutreffend und umfangreich dargestellt. Im Wesentlichen folgt dies aus den Darstellungsanforderungen (Grobmaschigkeit) an die Raumordnungsplanung, die mit einer Höhenbegrenzung nicht ernsthaft vereinbar sein können und aus dem für die Raumordnungsplanung geltenden Verbot, generalklauselartig in Gestaltungsbereiche einzugreifen, die der kommunalen Bauleitplanung vorbehalten sind. Das VG Stade verweist zudem auf Ungereimtheiten, die aus dem Wortlaut des Gesetzes folgen, wonach eine eindeutige Ermächtigung nicht erkennbar sei. Dem ist auch aus historischen Gesichtspunkten beizupflichten, da der Landesgesetzgeber in der Ausgestaltung des Landesraumordnungsgesetztes eben nur dort von den bundeseinheitlichen Regelungen des Raumordnungsgesetzes abweichen wollte, wo aus den Besonderheiten des Landes Niedersachsen („niedersachsentypische Besonderheiten“) Feinsteuerung notwendig sei. Dass eine Höhenbegrenzung für Windenergieanlagen aus einer (welchen?) „niedersächsischen Besonderheit“ folgt, ist nicht erkennbar. Insofern kann eine Regelung des LROP, die über die nach der Begründung des Landesgesetzgeber in den Blick genommenen Befugnisse des Verordnungsgebers hinausgeht, nicht ohne weiteres als Auslegungsbestimmung oder (Hilfs-)Argument angeführt werden, was das OVG Lüneburg gleichwohl freimütig getan hat. Zwar besteht, was diesen Aspekt anbelangt, keine Kompetenzkollisison zwischen Bundes- und Landesrecht, aber gleichwohl großes Gewicht im Zuge der Begründung einer Ermächtigungsgrundlage aus den historischen Aspekten der Gesetzesentstehung. Kommt man schließlich zu dem Schluss, dass eine Ermächtigungsgrundlage dafür, Höhenbegrenzungen für Windenergieanlagen in Vorrangflächen als Ziel der Raumordnung zu definieren nicht gegeben wäre, so ist die Frage, ob es sich bei einer Höhenbegrenzung tatsächlich um ein Ziel der Raumordnung handelt, entgegen der Darstellung des OVG Lüneburg zu klären. Auch dies wurde durch das VG Stade in der zitierten Entscheidung bereits erledigt.

Es steht zu erwarten, dass nicht zuletzt aufgrund der Entscheidung des OVG Lüneburg die Frage, ob Höhenbegrenzungen für Windenergieanlagen in Raumordordnungsplänen zulässig sein können, wiederholt von Gerichten zu klären sein wird. Diese Entscheidungen sollten sich dezidierter mit obigen Aspekten aueinandersetzen, als es das OVG Lüneburg nunmehr getan hat. Nur so kann Rechtssicherheit für Planer, aber auch und vor allem für die regionalen Planungsbehörden bestehen.

Neben der Entscheidung zur Zulässigkeit der Höhenbegrenzungen bestätigte das OVG Lüneburg im genannten Urteil mit Hinweis auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts u.a., dass Waldgebiete hinsichtlich der Ansiedlung von Windenergieanlagen als Auschlussflächen eingestuft werden können. Den Vorstoß einiger Ministerien des Landes Rheinland-Pfalz (vgl. Pressemitteilung der Landesregierung), wonach eine Ausweisung von Vorrang- und Vorbehaltsgebieten für Windenergienutzung innerhalb des Waldes in Betracht käme, hatte das OVG Lüneburg gesehen, diesem Umstand jedoch keine große Bedeutung beigemessen. Übersehen wurde auch, dass ebenfalls das Land Hessen bereits 2010 im Staatsanzeiger in den Handlungsempfehlungen zur Windenergie keinen generellen Widerspruch zwischen Windenergieanlagen (bzw. entsprechenden Vorrangflächen) und Wald gesehen hat (vgl. Staatsanzeiger für das Land Hessen vom 31.05.2010, Nr. 22, S. 1507).

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