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Update: EuGH entscheidet über Vereinbarkeit von § 215 Abs.1 S.1 Nr.1 BauGB mit Unionsrecht

Vor ziemlich genau einem Jahr berichteten wir auf jurOP.org über ein Revisionsverfahren vor dem BVerwG, in dem es um die Vereinbarkeit des § 215 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 BauGB mit den unionsrechtlichen Vorgaben aus Art. 11 der Richtlinie 2011/92/EU (nachfolgend: UVP-Richtlinie) ging (vgl. hier). Nun hat das BVerwG mit Beschluss vom 14.03.2017 (4 CN 3.16) ein entsprechendes Vorabentscheidungsersuchen an den EuGH gerichtet. Im nachfolgenden Beitrag sollen Anlass und Bedeutung dieses Vorabentscheidungsersuchens überblicksartig dargestellt und eingeordnet werden.

I. Sachverhalt und Entscheidung des OVG Lüneburg

In dem beim BVerwG anhängigen Revisionsverfahren geht es um einen Normenkontrollantrag, der in erster Instanz beim OVG Lüneburg anhängig war (Urteil vom 30.07.2015, 12 KN 265/13, vgl. dazu bereits hier). Im Wesentlichen geht es um folgenden Sachverhalt:

Der Antragsteller des Normenkontrollverfahrens wendet sich gegen einen Bebauungsplan, mit dem u.a. sein Grundstück als Sondergebiet mit der Zweckbestimmung „Windenergie“ überplant wurde. Das Plangebiet liegt räumlich in der Nähe eines auf Grundlage weiterer B-Pläne errichteten Windparks mit 19 Windenergieanlagen. Der vom Antragsteller angegriffene B-Plan soll die Realisierung von zumindest vier weiteren Windenergieanlagen ermöglichen, deren Höhe auf 120 Meter begrenzt ist. Andere Bauwerke dürfen nach den Festsetzungen des B-Plans im Plangebiet nicht errichtet werden. Hiergegen richtet sich der Antragsteller, der im Plangebiet die Errichtung und den Betrieb einer Schweinemastanlage beabsichtigt. Seinen Antrag auf Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung für sein Vorhaben lehnte der Landkreis ab.

Die Gemeinde hatte im Aufstellungsverfahren für den B-Plan die Öffentlichkeit beteiligt. Zu diesem Zweck hatte die Gemeinde im Amtsblatt des Landkreises die Auslegung des Planentwurfs und weiterer Unterlagen bekanntgegeben. Nach den Feststellungen des OVG Lüneburg fehlte es in der Bekanntgabe indes an ausreichenden Hinweisen, welche umweltbezogenen Themen in den ausgelegten Unterlagen behandelt werden. Es seien lediglich die Quellen benannt worden, aus denen Umweltinformationen stammten. Bis auf wenige Ausnahme habe es jedoch an hinreichenden Hinweisen darauf gefehlt, zu welchen Umweltthemen sich diese Quellen verhielten.

Das OVG Lüneburg erblickte in dieser Bekanntmachung einen Verstoß gegen die gesetzlichen Vorgaben aus § 3 Abs. 2 BauGB. Der Verfahrensfehler sei auch gemäß § 214 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 BauGB grundsätzlich beachtlich. Allerdings sei der Fehler nach § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB unbeachtlich geworden, da er trotz einer entsprechenden Belehrung (§ 215 Abs. 2 BauGB) nicht binnen Jahresfrist nach Bekanntmachung des B-Plans schriftlich gegenüber der Gemeinde geltend gemacht worden sei. Unionsrechtliche Bedenken gegenüber der Planerhaltungsvorschrift des § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB bestünden nicht.

II. Rechtliche Einordnung

  1. „Besonderheit“ des Verfahrens

Die „rechtliche Besonderheit“ des dem Vorabentscheidungsersuchen des BVerwG zugrunde liegenden Falls liegt darin, dass die Erweiterung des bereits vorhandenen Windparks gemäß § 3e Abs. 1 Nr. 2 UVPG einer Vorprüfung des Einzelfalls bedurfte, mit der über die Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) entschieden wurde. Für die meisten B-Pläne ist nach der UVP-Richtlinie keine UVP durchzuführen. In der Regel müssen B-Pläne vielmehr aufgrund der SUP-Richtlinie („Richtlinie 2001/42/EG über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme“) einer (strategischen) Umweltprüfung unterzogen werden (vgl. auch Bunge, NuR 2016, 11, 18). Der vom BVerwG zu entscheidende Fall liegt jedoch anders: Der vom Antragsteller des Normenkontrollverfahrens angegriffene B-Plan war eine Entscheidung über die Zulässigkeit dieses Vorhabens i. S. v. § 2 Abs. 3 Nr. 3 i. V. m. § 2 Abs. 1 Satz 1 UVPG, weil er eine Standortentscheidung für die Zulässigkeit eines bestimmten, hinreichend konkreten Vorhabens traf und sich nicht in einer Angebotsplanung erschöpfte (vgl. BVerwG, Beschluss vom 14.03.2017 – 4 CN 3.16, Rn. 13). Aus diesem Grund wurde die UVP einschließlich der Vorprüfung des Einzelfalls nach § 17 Abs. 1 S. 1 UVPG im Aufstellungsverfahren als Umweltprüfung i. S. v. § 2 Abs. 4 BauGB nach den Vorschriften des BauGB durchgeführt. Nach § 17 Abs. 1 S. 2 UVPG entfiel abweichend von § 17 Abs. 1 Satz 1 UVPG die vorgeschriebene Vorprüfung des Einzelfalls, da für den B-Plan eine Umweltprüfung nach den Vorschriften des Baugesetzbuchs durchgeführt wurde, die den Anforderungen einer UVP entsprach.

Durch diese Regelungen unterwirft der deutsche Gesetzgeber B-Pläne den Vorschriften über die Öffentlichkeitsbeteiligung nach der UVP-Richtlinie, die die Zulässigkeit eines Vorhabens begründen, welches nach dem Ergebnis einer Vorprüfung einer Pflicht zur UVP unterliegen kann. Ein solcher Fall ist vorliegend gegeben.

  1. Rechtlicher Rahmen

Die maßgeblichen Rechtsvorschriften, die dem Vorabentscheidungsersuchen des BVerwG zugrunde liegen, sind aus dem nationalen Recht die Vorschrift des § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB und aus dem Unionsrecht die Bestimmung des Art. 11 UVP-Richtlinie.

a) Nationales Recht

In § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB heißt es:

„Unbeachtlich werden

  1. eine nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 beachtliche Verletzung der dort bezeichneten Verfahrens- und Formvorschriften, […]

wenn sie nicht innerhalb eines Jahres seit Bekanntmachung des Flächennutzungsplans oder der Satzung schriftlich gegenüber der Gemeinde unter Darlegung des die Verletzung begründenden Sachverhalts geltend gemacht worden sind.“

  • 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB regelt eine Planerhaltungsvorschrift. Nach Ablauf der Jahresfrist können die Verstöße gegen § 214 Abs. 1 S. 1 Nr. – 3 BauGB nicht mehr geltend gemacht werden mit der Folge, dass verfahrensfehlerhaft aufgestellte B-Pläne („Satzung“) bzw. F- Pläne ungeachtet ihrer Rechtswidrigkeit als rechtswirksam und gültig anzusehen sind (Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, Baugesetzbuch, 123. Ergänzungslieferung Oktober 2016, § 215 Rn. 47). Zugleich ist auch die inzidente und prinzipale Kontrollbefugnis der Verwaltungsgerichte eingeschränkt. Unbeachtlich gewordene Mängel dürfen hiernach ebenso wie generell unbeachtliche Fehler in der gerichtlichen Prüfung nicht beachtet werden (Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, Baugesetzbuch, 123. Ergänzungslieferung Oktober 2016, § 215 Rn. 47; Uechtritz, in: Spannowsky/Uechtritz (Hrsg.), Beck’scher Online-Kommentar BauGB, 36. Edition, Stand: 16.01.2017, § 215 Rn. 7;Battis, in: Battis/Krautzberger/Löhr, 13. Aufl. 2016, BauGB § 215 Rn. 7).

b) Unionsrecht

Aus dem Unionsrecht sind insbesondere die Regelungen des Art. 11 Abs. 1 u. 4 UVP-Richtlinie maßgeblich. In Art. 11 Abs. 1 UVP-Richtlinie heißt es:

„(1) Die Mitgliedstaaten stellen im Rahmen ihrer innerstaatlichen Rechtsvorschriften sicher, dass Mitglieder der betroffenen Öffentlichkeit, die

  1. a) ein ausreichendes Interesse haben oder alternativ
  2. b) eine Rechtsverletzung geltend machen, sofern das Verwaltungsverfahrensrecht bzw. Verwaltungsprozessrecht eines Mitgliedstaats dies als Voraussetzung erfordert, Zugang zu einem Überprüfungsverfahren vor einem Gericht oder einer anderen auf gesetzlicher Grundlage geschaffenen unabhängigen und unparteiischen Stelle haben, um die materiell­rechtliche und verfahrensrechtliche Rechtmäßigkeit von Entscheidungen, Handlungen oder Unterlassungen anzufechten, für die die Bestimmungen dieser Richtlinie über die Öffentlichkeitsbeteiligung gelten.“

Der EUGH hatte in einer Entscheidung vom 15.10.2015 (Rs. C‑137/14) die materiellen Präklusionsregelungen der §§ 2 Abs.3 UmwRG, 73 Abs.4 VwVfG für unvereinbar mit Art. 11 Abs. 1 UVP-Richtlinie und Art. 25 der Richtlinie 2010/75/EU erklärt (vgl. dazu dieser Beitrag auf jurOP.org). Seine Entscheidung hatte der EuGH damit begründet, dass beide Vorschriften des Unionsrechts eine Beschränkung der Gründe, auf die der Kläger vor einem nationalen Gericht einen gerichtlichen Rechtsbehelf stützen kann, nicht zuließen. (Rn. 75 ff. der Entscheidung). Die Übertragbarkeit dieser Rechtsprechung auf andere materielle Präklusionsnormen des deutschen Umweltrechts ist bislang nicht abschließend geklärt. Soweit es um B-Pläne gilt, für die der Anwendungsbereich der UVP-Richtlinie eröffnet ist, ist bislang auch die Vereinbarkeit des § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB mit Art. 11 Abs. 1 der UVP-Richtlinie ungeklärt.

Neben der Bestimmung des Art. 11 Abs. 1 der UVP-Richtlinie ist des Weiteren die Regelung des Art. 11 Abs. 4 UA 1 UVP-Richtlinie zu berücksichtigen, in der es heißt:

„(4) Dieser Artikel [Anm. des Verfassers: Art. 11 der UVP-Richtlinie] schließt die Möglichkeit eines vorausgehenden Überprüfungsverfahrens bei einer Verwaltungsbehörde nicht aus und lässt das Erfordernis einer Ausschöpfung der verwaltungsbehördlichen Überprüfungsverfahren vor der Einleitung gerichtlicher Überprüfungsverfahren unberührt, sofern ein derartiges Erfordernis nach innerstaatlichem Recht besteht.“

Art. 11 Abs. 4 UA 1 der UVP-Richtlinie lässt damit eine Einschränkung des durch Art. 11 Abs. 1 der UVP-Richtlinie gewährleisteten Zugangs zu Gericht grundsätzlich zu. In seiner Entscheidung vom 15.10.2015 hatte der EuGH die Vorschrift des Art. 11 Abs. 4 UA 1 der UVP-Richtlinie zwar kurz angesprochen, die inhaltliche Reichweite der Bestimmung jedoch nicht geklärt (vgl. Rn. 76 der Entscheidung).

  1. Vorlagefrage des BVerwG

Ausgehend von den vorstehenden rechtlichen Rahmenbedingungen hat das BVerwG im Wortlaut folgende Vorlagefrage an den EUGH gerichtet:

„ Ist Art. 11 der Richtlinie 2011/92/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 2011 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten (ABl. 2012 L 26 S. 1) – UVP-Richtlinie (UVP-RL) so auszulegen, dass die Vorschrift einer nationalen Regelung entgegensteht, die einen Rechtsverstoß bei der Beteiligung der Öffentlichkeit im Verfahren zur Aufstellung eines Bebauungsplans durch eine gemeindliche Satzung für unbeachtlich erklärt, wenn dieser Verstoß trotz entsprechender Belehrung nicht binnen eines Jahres nach der Bekanntgabe des Plans gegenüber der Gemeinde gerügt worden ist und für den Bebauungsplan die Bestimmungen der UVP-Richtlinie über die Beteiligung der Öffentlichkeit gelten?“

Von der Beantwortung dieser Frage hängt in der vom BVerwG zu entscheidenden Revision die Anwendbarkeit des § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB ab. Bliebe auf Grundlage der vom BVerwG ersuchten Vorabentscheidung des EuGH die Bestimmung des § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB anwendbar, müsste das BVerwG die Revision zurückweisen. Stünde Art. 11 der UVP-Richtlinie hingegen der Anwendung des § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB entgegen, müsste das BVerwG den angegriffenen Bebauungsplan hingegen für unwirksam erklären.

  1. Meinungsstand

Im Revisionsverfahren vor dem BVerwG ist die abstrakte Rechtsfrage aufgeworfen, inwieweit die zeitliche Beschränkung von Rügemöglichkeiten gegen B-Pläne mit dem durch Art. 11 der UVP-Richtlinie gewährleisteten Zugang zu Gericht vereinbar ist.

Das BVerwG lässt in seinem Vorabentscheidungsersuchen die Tendenz erkennen, § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB als eine vom Regelungsspielraum der Mitgliedsstaaten aus Art. 11 Abs. 4 UA 1 der UVP-Richtlinie erfasste Bestimmung anzusehen (vgl. Beschluss vom 14.03.20174 CN 3.16, Rn. 17 ff.). Die Tatbestände des § 215 Abs. 1 BauGB dienten der verwaltungsbehördlichen Überprüfung von B-Plänen/F-Plänen, wodurch die Gemeinde in die Lage versetzt werde, festgestellte Fehler in einem ergänzenden Verfahren nach § 214 Abs. 4 BauGB zu beheben. Für die Zulässigkeit eines Normenkontrollantrags sei die Erhebung der Rüge unerheblich. Außerdem trage § 215 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 BauGB dem Bedürfnis nach Rechtssicherheit Rechnung, was durch die Regelung des Art. 11 Abs. 4 UA 1 der UVP-Richtlinie auch aus unionsrechtlicher Perspektive zulässig sei. Diese Sichtweise hatten vor dem BVerwG auch andere Gerichte vertreten (z. B. VGH Mannheim, Urteil vom 18.11.2015 – 8 S 2322/12, Rn. 139).

In der Literatur finden sich hingegen Stimmen, die § 215 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 BauGB im Anwendungsbereich der UVP-Richtlinie für unionsrechtswidrig halten (z. B. Bunge, NuR 2016, 11 , 18; Uechtritz, in: Spannowsky/Uechtritz (Hrsg.), Beck’scher Online-Kommentar BauGB, 36. Edition, Stand: 16.01.2017, § 215 Rn. 6a f.; wohl auch Berkemann, DVBl 2016, 205, 214). Dem Urteil des EuGH zur Unionsrechtswidrigkeit der §§ 2 Abs.3 UmwRG, 73 Abs.4 VwVfG könne „die Tendenz entnommen werden, den Geltungsanspruch unionsrechtlicher Verfahrensvorschriften zumindest auf dem Gebiet des Umweltrechts möglichst ungeschmälert zur Geltung zu bringen“ (so Uechtritz, in: Spannowsky/Uechtritz (Hrsg.), Beck’scher Online-Kommentar BauGB, 36. Edition, Stand: 16.01.2017, § 215 Rn. 6a. 1). Zudem wird darauf verwiesen, dass zwar § 215 Abs. 1 BauGB nicht unmittelbar die Klagegründe im Gerichtsverfahren beschränke, wohl aber die Regelung § 4 Abs. 2 UmwRG, die anstelle der Regelungen aus § 4 Abs. 1 bis 1b UmwRG die §§ 214, 215 BauGB für anwendbar erkläre (so Berkemann, DVBl 2016, 205, 214).

III. Ausblick

Wie der EuGH das Vorabentscheidungsersuchen des BVerwG beantworten wird, ist kaum zu prognostizieren. In qualitativer Hinsicht bestehen durchaus Unterschiede zwischen den vom EuGH explizit für unionsrechtswidrig erachteten Regelungen der §§ 2 Abs.3 UmwRG, 73 Abs.4 VwVfG und der Planerhaltungsvorschrift des § 215 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 BauGB. So ist das Überprüfungsverfahren nach § 215 Abs. 1 BauGB weder gesetzlich noch in der Rechtspraxis dem Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO vorgeschaltet. Vielmehr laufen das behördliche Überprüfungsverfahren und das gerichtliche Normenkontrollverfahren in zeitlicher Hinsicht häufig parallel. Materielle Präklusionsnormen wie § 73 Abs.4 VwVfG lassen einen solchen Gleichlauf hingegen nicht zu. Auf der anderen Seite ist § 215 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 BauGB dem Regelungsgehalt materiell-rechtlicher Präklusionsnormen zumindest angenähert (ähnlich Uechtritz, in: Spannowsky/Uechtritz (Hrsg.), Beck’scher Online-Kommentar BauGB, 36. Edition, Stand: 16.01.2017, § 215 Rn. 6a). Denn durch § 215 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 BauGB werden behördliche Hoheitsakte in Teilen der gerichtlichen Kontrolle entzogen. Wird die Frist des § 215 Abs. 1 BauGB versäumt, kann die Begründetheit eines (zulässigen) Normenkontrollantrags inhaltlich nicht mehr auf die verspätet vorgebrachte Rüge gestützt werden. Hierin ließe sich – in den Worten des EuGH – durchaus eine „Beschränkung von Klagegründen“ sehen, die den unionsrechtlichen Rechtsschutzvorgaben aus Art. 11 der UVP-Richtlinie zuwiderlaufen könnte. Ob insoweit der Hinweis des BVerwG verfängt, dass auch nach Ablauf der Frist für den Normenkontrollantrag (1Jahr, § 47 Abs. 2 S. 1 VwGO) „in jedem gerichtlichen Verfahren, etwa beim Streit um Baugenehmigungen, die Unwirksamkeit eines Bebauungsplans geltend gemacht werden [kann]“ (vgl. Beschluss vom 14.03.20174 CN 3.16, Rn. 21), erscheint mit Blick auf die Beschränkung der inzidenten gerichtlichen Kontrollbefugnis (vgl. oben II. 1) durchaus fraglich.

Sollte der EuGH § 215 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 BauGB für unvereinbar mit dem Unionsrecht erklären, würde dies die in den vergangenen Jahren stetig gestiegenen Anforderungen an die kommunale Bauleitplanung weiter erhöhen. UVP-pflichtige B-Pläne unterlägen dann nämlich nicht mehr dem Planerhaltungsregime des § 215 Abs. 1 BauGB, sodass Verfahrens- und Formfehler nicht mehr durch Zeitablauf unbeachtlich werden würden. Auf diese Folge weist auch das BVerwG in seinem Vorlagebeschluss hin (vgl. Beschluss vom 14.03.20174 CN 3.16, Rn. 22). Es bleibt abzuwarten, wie der EuGH den Aspekt der Rechtssicherheit im Bereich der Aufstellung UVP-pflichtiger B-Pläne behandeln wird.

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