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Verstößt § 215 Abs.1 S.1 Nr.1 BauGB gegen europäisches Recht? – Kurzanmerkung zu BVerwG, Beschluss vom 03.03.2016 – 4 BN 40/15

Die Entscheidung des EuGH vom 15.10.2015 (C-137/14, ausführlich zu dieser Entscheidung unser Beitrag auf jurOP) zur Unvereinbarkeit der umweltrechtlichen Präklusionsvorschriften der §§ 2 Abs.3 UmwRG, 73 Abs.4 VwVfG mit dem europäischen Sekundärrecht hat weitreichende Folgen für die Genehmigungspraxis. Möglicherweise gilt diese Rechtsprechung demnächst auch für das Bauplanungsrecht. Mit Beschluss vom 03.03.2016 (4 BN 40.15) hat das Bundesverwaltungsgericht die Revision gegen eine Entscheidung des OVG Lüneburg (Urteil vom 30.07.2015 – 12 KN 265/13) zugelassen und stellt damit die Präklusionsvorschrift des § 215 Abs.1 S.1 Nr.1 BauGB zur Disposition des Unionsrechts.

Hintergrund

§ 215 BauGB dient dem Schutz der kommunalen Bauleitplanung. Die Vorschrift knüpft an die Bestimmung des § 214 BauGB an, der bestimmte Fehler bei der Aufstellung von Bauleitplänen für beachtlich erklärt. Ein nach Maßgabe des § 214 BauGB beachtlicher Fehler kann gemäß § 215 Abs.1 BauGB durch Zeitablauf unbeachtlich werden. § 215 Abs.1 BauGB enthält dabei in allen Tatbestandsvarianten eine materielle Präklusions- bzw. Ausschlussfrist. Das bedeutet, dass nach Ablauf der Jahresfrist ein gegen ein Projekt vorgetragener Einwand wegen Verspätung sowohl im Verwaltungs- als auch in einem Gerichtsverfahren unbeachtlich ist. Gemäß § 215 Abs.2 BauGB hat die Gemeinde bei der Inkraftsetzung der Satzung auf die Rechtsfolge des § 215 Abs.1 BauGB hinzuweisen. Die nunmehr vom BVerwG auf ihre Unionrechtskonformität zu überprüfende Vorschrift des § 215 Abs.1 S.1 Nr.1 BauGB erfasst Verfahrens- und Formfehler, die nach § 214 Abs.1 S.1 Nr.1-3 BauGB beachtlich sind. § 215 Abs.1 S.1 Nr.1 BauGB in seiner jetzigen Fassung beruht auf dem Europarechtsanpassungsgesetz (EAG Bau) 2004 und der BauGB-Novelle 2007. Mit dem EAG Bau 2004 wurden die bis dato unterschiedlichen Präklusionsfristen in § 215 BauGB einheitlich auf zwei Jahre umgestellt. Durch die BauGB-Novelle 2007 wurde die Präklusionsfrist von zwei auf ein Jahr verkürzt.

Verfahren vor dem OVG Lüneburg

Der oben zitierten Entscheidung des OVG Lüneburg lag ein Normenkontrollantrag nach § 47 Abs.1 Nr.1 VwGO zugrunde. Der Antragsteller wandte sich gegen einen von der beklagten Gemeinde aufgestellten Bebauungsplan, durch den das Grundstück des Antragstellers als Sondergebiet mit der Zweckbestimmung „Windenergie“ überplant wurde. Nach den Festsetzungen des angegriffenen B-Plans ist die Errichtung landwirtschaftlicher Gebäude im Plangebiet nicht zulässig. Gegen diese Festsetzung setzte sich der Antragsteller, der neben dem bereits aufgenommenen Betriebs einer Windkraftanlage auf seinem Grundstück die Errichtung und Inbetriebnahme einer Schweinemastanlage beabsichtigte, zur Wehr. Der fristgerecht gestellte Normenkontrollantrag hatte jedoch keinen Erfolg, da der Antragsteller nicht fristgerecht seine Einwendungen gegenüber der Gemeinde schriftsätzlich vorgetragen hatte. Das OVG Lüneburg stellte zwar einen Verstoß der beklagten Gemeinde gegen die Bekanntmachungsvorschrift des § 3 Abs.2 S.2 BauGB fest. Dieser Verstoß sei jedoch unbeachtlich geworden, da der Antragsteller die Verletzung der Verfahrensvorschrift nicht binnen der Jahresfrist des § 215 Abs.1 S.1 Nr.1 BauGB geltend gemacht habe. Einen Verstoß des § 215 Abs.1 S.1 Nr.1 BauGB gegen europäisches Recht lehnte das OVG Lüneburg unter Berufung auf die Rechtsprechung des VGH Mannheim (Urteil vom 18. 12 2014 – 8 S 1400/12) ab. Nach Auffassung beider Gerichte genüge die Bestimmung des § 215 Abs.1 S.1 Nr.1 BauGB den unionsrechtlichen Prinzipien der Äquivalenz und Effektivität. Die Fristenregelung in § 215 Abs.1 S.1 Nr.1 BauGB verstoße weder gegen die Aarhus-Konvention noch gegen europäisches Sekundärrecht. Das OVG Lüneburg ließ in seiner Entscheidung vom 30.07.2015 die Revision zum BVerwG nicht zu. Das BVerwG gab der hiergegen gerichteten Nichtzulassungsbeschwerde des Antragstellers statt (Beschluss vom 03.03.2016 (4 BN 40.15).

Einordnung des Beschlusses des BVerwG vom 03.03.2016

Der Beschluss des BVerwG vom 03.03.2016 ist im Kontext zur angeführten Entscheidung des EuGH vom 15.10.2015 (C-137/14) zu sehen. Dort hatte der EuGH die Unvereinbarkeit der §§ 2 Abs.3 UmwRG, 73 Abs.4 VwVfG mit Art.11 Umweltverträglichkeitsprüfung-Richtlinie (2011/92/EU) und Art.25 Industrieemissionsrichtlinie (2010/75/EU) festgestellt. Zwar gilt diese neuere Rechtsprechung des EuGH nicht „automatisch“ für alle die in ihren Details durchaus unterschiedlich ausgestalteten Präklusionstatbestände. Gleichwohl hat der EuGH in seiner Entscheidung aus dem Oktober 2015 der Einwendungspräklusion ganz allgemein eine fehlende Unionsrechtskonformität attestiert. Unter Zugrundelegung der Entscheidungsbegründung dürfte auch eine inhaltliche Modifizierung der §§ 2 Abs.3 UmwRG, 73 Abs.4 VwVfG an der Unionsrechtswidrigkeit der materiellen Präklusion nichts ändern. Eine Verzahnung des Einwendungsausschlusses im Verwaltungsverfahren mit einem Einwendungsausschluss im Gerichtsverfahren findet sich auch in anderen Gesetzen mit Bezug zum Umwelt- und Planungsrecht, so z.B. in § 215 Abs.1 BauGB. Obschon die vorzitierte Entscheidung des EuGH vom 15.10.2015 formal lediglich die Bestimmungen der §§ 2 Abs.3 UmwRG, 73 Abs.4 VwVfG zum Gegenstand hatte, ist sie aufgrund des stets ähnlichen Regelungsprinzips über die seinerzeit verfahrensgegenständlichen §§ 2 Abs.3 UmwRG, 73 Abs.4 VwVfG hinaus zumindest im Ausgangspunkt gleichermaßen auf andere Präklusionsregelungen übertragbar (vgl. die Urteilsanmerkung von Keller/Rövekamp, NVwZ 2015, 1672f.). Inwieweit letztlich tatsächlich ein Verstoß einer Präklusionsnorm gegen das Unionsrecht bejaht werden kann, ist freilich (auch) eine Frage des jeweiligen Fachrechts.

Ausblick

Bei einem Unionsrechtsverstoß des § 215 Abs.1 S.1 Nr.1 BauGB wäre die Vorschrift aufgrund der Vorrang-Rechtsprechung des EuGH nicht mehr anwendbar. Dies beträfe nicht nur Bebauungsplänen, sondern z.B. auch Flächennutzungspläne, in denen nach Maßgabe des § 35 Abs.3 S.3 BauGB Konzentrationszonen ausgewiesen sind. Überträgt das BVerwG die Rechtsprechung des EuGH auf die Bauleitplanung, dürfte dies für die Praxis weitreichende Folgen haben. Das Aufstellungsverfahren in der Bauleitplanung ist aufgrund seiner Komplexität fehlerträchtig. Diesem Umstand trägt bisher das abgestufte Regelungssystem der §§ 214, 215 BauGB Rechnung. Bei der Anfechtung von Vorhabengenehmigungen wird die Rechtswirksamkeit angegriffenen B-Plans inzident geprüft (dazu näher Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, Baugesetzbuch, 119. EL November 2015, § 215 Rn.42). Nach rügelosem Ablauf der Präklusionsfrist des § 215 Abs.1 BauGB ist dabei der B-Plan (bzw. der nach § 35 Abs.3 S.3 BauGB nach außen wirkende F-Plan) auch bei Rechtsverstößen als wirksam und gültig anzusehen (vgl. Stock aaO). Hält der dem BVerwG nunmehr zur Prüfung vorliegende § 215 Abs.1 S.1 Nr.1 BauGB den Vorgaben des Unionsrechts nicht stand, würden Verfahrens- und Formfehler künftig nicht mehr durch Zeitablauf unbeachtlich werden. Bei einem ersatzlosen Wegfall der Vorschrift könnten derartige Fehler vielmehr zeitlich unbefristet gerügt werden(„Ewigkeitsmangel“). Lediglich die unmittelbare Überprüfung von B-Plänen/F-Plänen nach § 35 Abs.3 S.3 BauGB im Wege eines Normenkontrollantrags nach § 47 VwGO bliebe von einem Wegfall des § 215 Abs.1 S.1 Nr.1 BauGB wohl unberührt. Zwar dürfte die EuGH-Rechtsprechung vom 15.10.2015 auf die Präklusionsregelung des § 47 Abs.2a VwGO anwendbar sein (vgl. Keller/Rövekamp, NVwZ 2015, 1672f.). Allerdings knüpft die einjährige Antragsfrist des § 47 Abs.2 S.1 VwGO ebenso wie § 215 Abs.1 S.1 Nr.1 BauGB an die Bekanntmachung des B-Plans/F-Plans an. Das BVerwG differenziert (bislang) zwischen der Rechtsbehelfsfrist aus § 47 Abs.2 S.1 VwGO auf der Zulässigkeitsebene und der Frage der Unbeachtlichkeit eines Fehlers auf der Begründetheitsebene (vgl. BVerwG, Beschluss vom 18.03.2015 – 4 BN 7.15 = ZfBR 2015, 379f.). Die Annahme des BVerwG, dass die effektive Durchsetzung des europäischen Rechts einer nationalen Rechtsbehelfsfrist nicht entgegenstehe (BVerwG aaO), ist zutreffend. Auch die effektive Durchsetzung des Unionsrechts gebietet nämlich nicht per se die Außerachtlassung nationaler Rechtsbehelfsfristen.

Die Entscheidung des BVerwG darf mit Spannung erwartet werden. Das Revisionsverfahren wird unter dem Aktenzeichen 4 CN 3.16 geführt.

 

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