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Bundesverwaltungsgericht zum Verkehrszug Waldschlösschenbrücke – „Nachbessern statt abreißen“

Mit Urteil vom 15.07.2016 (Az. 9 C 3.16, zur Pressemitteilung hier) hat das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) den Planfeststellungsbeschluss für die Waldschlösschenbrücke in Dresden für teilweise rechtswidrig erklärt. Durch diese Entscheidung ist die Landesdirektion Dresden nunmehr verpflichtet, für das im Elbtal in Dresden gelegene Vorhaben in einem ergänzenden Verfahren nachträglich eine FFH-Verträglichkeitsprüfung durchzuführen.

Worum ging es?

Das Verkehrsprojekt Waldschlösschenbrücke beschäftigte die Verwaltungsgerichtsbarkeit über mehrere Jahre. Zum Zeitpunkt der Planfeststellung des Vorhabens im Februar 2004 war das Gebiet Elbtal zwischen Schöna und Mühlberg gegenüber der EU-Kommission noch nicht als FFH-Gebiet gemeldet. Dem Planfeststellungsbeschluss lag lediglich eine Gefährdungsabschätzung in Bezug auf das noch nicht gemeldete FFH-Gebiet zugrunde. Der Umweltverband Grüne Liga Sachsen klagte gegen das Vorhaben. Im Dezember 2004 erfolgte die Aufnahme des Gebiets in die Liste der Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung nach Art. 4 FFH-Richtlinie. Das damalige Regierungspräsidium Dresden (jetzt: Landesdirektion Dresden) erklärte zudem das Elbtal zwischen Schöna und Mühlberg unter Aussparung eines Teils der Elbwiesen in der Innenstadt von Dresden zum Europäischen Vogelschutzgebiet.

Im Jahr 2007 begann der Bau des Vorhabens. Mit Ergänzungs – und Änderungsbeschluss vom 14.10.2008 nahm die Landesdirektion Dresden eine teilweise Neubewertung der FFH-Verträglichkeit vor. Aufgrund dieser Neubewertung wurde eine erhebliche Beeinträchtigung für das Gebiet bejaht. Der Planfeststellungsbeschluss wurde daraufhin unter Inanspruchnahme einer Ausnahmezulassung nach Art.6 Abs. 4 FFH-Richtlinie und ein weiteres Mal im Jahr 2010 – ebenfalls unter Inanspruchnahme einer Ausnahme nach Art.6 Abs. 4 FFH-Richtlinie geändert. Die Klage der Grünen Liga Sachsen blieb vor dem VG Dresen und OVG Bautzen ohne Erfolg (prägnante Kurzdarstellung zum Verfahrensgang in der Pressemitteilung des BVerwG vom 15.07.2016). Die Waldschlösschenbrücke wurde im Jahr 2013 fertiggestellt.

Im von der Grünen Liga Sachsen geführten Revisionsverfahren hatte das BVerwG zum einen zu klären, ob nach Art.6 Abs. 2 FFH-Richtlinie für ein in einem FFH-Gebiet gelegenem Vorhaben eine vollständige Veträglichkeitsprüfung durchzuführen ist, wenn die Genehmigung/Planfeststellung des Vorhabens zeitlich vor, der Baubeginn des Vorhabens hingegen zeitlich nach der Aufnahme des Gebiets in die Liste der Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung nach Art. 4 FFH-Richtlinie erfolgte und die FFH-Verträglichkeit vor Erteilung der Genehmigung nur im Wege einer Gefährdungsabschätzung geprüft. In einem zweiten Schritt hatte das BVerwG in Abhängigkeit vom Ergebnis der erstgenannten Rechtsfrage die rechtlichen Vorgaben der FFH-Richtlinie für das Vorhaben zu klären. Die Besonderheit des vorliegenden Falls war nämlich, dass Vorhabenträger und Planfeststellungsbehörde im Rahmen der dem ursprünglichen Planfeststellungsbeschluss zugrunde liegenden Gefährdungsabschätzung vorsorglich den Schutzstandard aus Art.6 Abs. 3 und 4 FFH-Richtlinie einhalten wollten, obwohl die Aufnahme des Gebiets im Dresdner Elbtal in die Gemeinschaftsliste der Kommission erst später erfolgte. Die Gefährdungsabschätzung legte also einen rechtlich nicht verpflichtenden Schutzstandard aus Art. 6 Abs. 3 und 4 FFH-Richtlinie zugrunde, verfehlte diesen jedoch. Aufgrund dieser „freiwilligen“ Zugrundelegung des gesetzlich nicht geforderten Schutzstandards war fraglich, ob der Planfeststellungsbeschluss 2004 sowie der Änderungs-/Ergänzungsbeschluss 2008 am Maßstab von Art. 6 Abs. 3 und 4 FFH-Richtlinie zu prüfen waren.

Zur Klärung des unionsrechtlichen Rechtsrahmens legte das BVerwG dem Europäischen Gerichtshof (EuGH) im Wege eines Vorabentscheidungsersuchens insgesamt vier Fragen zur Auslegung der FFH-Richtlinie vor (BVerwG, Beschluss vom 06.03.2014 – 9 C 6.12). Das BVerwG ging dabei in seinem Vorlagebeschluss von einer europarechtlichen Pflicht zur Durchführung einer nachträglichen Verträglichkeitsprüfung aus, betonte aber im Hinblick auf den anzuwenden Prüfungsmaßstab zugleich, dass ein „freiwillig“ gewählter Schutzstandard nicht nachträglich zu einem gesetzlich verpflichtenden Schutzstandard erhoben werden könne (vgl. BVerwG, Beschluss vom 06.03.2014 – 9 C 6.12, Rn. 31f.).

Entscheidungen des EuGH und des BVerwG

Der EuGH beantwortete mit Urteil vom 14.01.2016 (Rechtssache C-399/14) die Vorlagefragen des BVerwG dahingehend, dass für ein in die Liste der Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung nach Art.4 FFH-Richtlinie aufgenommenes Gebiet eine Verträglichkeitsprüfung durchzuführen sei, wenn die Listung zwar nach dem Zeitpunkt der Genehmigungserteilung/Planfeststellung, aber vor dem Zeitpunkt des Baubeginns erfolgte und die Verträglichkeitsprüfung die einzige geeignete Maßnahme darstelle, um negative Auswirkungen auf die Zielsetzungen der FFH-Richtlinie zu verhindern. Die Listung stelle demnach den zur Beurteilung der Auswirkungen auf das Schutzgebiet maßgeblichen Zeitpunkt dar. Zeige sich bei einem Projekt in Fallkonstellationen wie vorliegend (-> zeitliche Abfolge: Planfeststellung -dann FFH-Listung/Ausweisung des betreffenden Gebiets als EU-Vogelschutzgebiet – dann Baubeginn – dann Planergänzung), dass eine nachträgliche FFH-Verträglichkeitsprüfung notwendig sei, müsse diese spätere Prüfung den Anforderungen aus Art.6 Abs. 3 FFH-Richtlinie genügen. Dies gelte auch, wenn lediglich „vorsorglich“ ein rechtlich noch nicht gebotener Schutzstandard zugrunde gelegt werde. Zudem gewähre die FFH-Richtlinie – vereinfacht gesprochen – für ein erforderliches ergänzendes Fehlerheilungsverfahren keinen „Rabatt“, weil nach deutschem (genauer: sächsischem) (Landes-) Recht Planfeststellungsbeschlüsse (in Sachsen kraft Gesetz) sofort vollziehbar seien. Der Umstand, dass ein Projekt bereits realisiert worden sei, führe im Rahmen einer Abweichungsprüfung nach Art. 6 Abs. 4 FFH-Richtlinie ebenfalls zu keiner Modifizierung des Prüfungsmaßstabs.

Das BVerwG ist aufgrund dieser europarechtlichen Vorgaben des EuGH in seinem Urteil vom 15.07.2016 zu dem Ergebnis gelangt, dass sich im vorliegenden Fall aus dem Verschlechterungsverbot des Art.6 Abs.2 FFH-Richtlinie eine Pflicht zur Durchführung einer nachträglichen FFH-Verträglichkeitsprüfung ergebe. Da die Waldschlösschenbrücke über eine Ausnahme nach Art. 6 Abs. 4 FFH-Richtlinie zugelassen werden solle, müsse das Vorhaben den Anforderungen des Art. 6 Abs. 3 FFH-Richtlinie entsprechen. Eine solche Untersuchung fehle bislang ebenso wie eine den gesetzlichen Anforderungen entsprechende artenschutzrechtliche Prüfung. Die weiteren Einwendungen des Klägers gegen das Vorhaben seien demgegenüber nicht durchgreifend. Insgesamt hält das BVerwG die Fehler des angefochtenen Planfeststellungsbeschlusses in einem ergänzenden Verfahren für heilbar.

Fazit

Das Projekt Waldschlösschenbrücke wird infolge des Richterspruchs aus Leipzig teurer. Dieses Ergebnis war allerdings seit dem im März 2014 ergangenen Vorlagebeschluss des BVerwG an den EuGH absehbar. Das Urteil vom vergangenen Freitag erfordert aufgrund der Heilbarkeit der dem Planfeststellungsbeschluss anhaftenden Fehler – jedenfalls zunächst – keinen Abriss und keine Sperrung der Waldschlösschenbrücke. Das endgültige Schicksal des Projekts hängt vom Ausgang der durchzuführenden Nachprüfungen ab. Ein Abriss der Waldschlösschenbrücke dürfte allerdings voraussichtlich nicht zu erwarten sein. Hinzuweisen ist abschließend darauf, dass die Nutzung der Waldschlösschenbrücke nicht Gegenstand des Verfahrens vor dem BVerwG war und durch das Urteil vom Freitag nicht berührt wird.

 

Vertiefend zum Verfahren um die Waldschlösschenbrücke und weiteren umweltrelevanten Verfahren vor dem EuGH: Versteyl/Kersandt/Schulte, in: I+E 2015, S. 119 ff: „Aktuelle Verfahren des Europäischen Gerichtshofs in Umweltsachen – Weiterer Handlungsbedarf für den Gesetzgeber?“

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