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„Der Diesel vor Gericht “ – Mögliche Rechtsgrundlagen für ein partielles Dieselfahrverbot in Städten

Vor einigen Wochen berichteten wir an dieser Stelle über ein Urteil des VG Düsseldorf betreffend die Nachbesserung des Luftreinhalteplans Düsseldorf 2013 (Urt. v. 13.09.2016 – 3 K 7695/15). Gegenstand dieses Verfahrens war eine Klage der Deutschen Umwelthilfe (DUH) gegen das Land NRW. Die DUH monierte eine Überschreitung der Grenzwerte für Stickstoffdioxid in Düsseldorf und klagte auf Ergreifung der erforderlichen Maßnahmen, um den über ein Kalenderjahr gemittelten Grenzwert von 40 Mikrogramm pro Kubikmeter im Stadtgebiet einzuhalten. Das VG Düsseldorf gab der Klage der DUH statt. Die Entscheidung ist noch nicht rechtskräftig. Anfang November verständigten sich beide Parteien auf eine Sprungrevision zum Bundesverwaltungsgericht (BVerwG). Eine Entscheidung der Leipziger Richter könnte für andere Verfahren Signalwirkung entfalten: Nach einer Pressemitteilung der DUH sind neben dem vor dem VG Düsseldorf in erster Instanz geführtem Rechtsstreit weitere 15 Luftreinhalteklagen gegen sechs Bundesländer anhängig.

Die Entscheidung des VG Düsseldorf und der Gang der Parteien vor das BVerwG erfuhr in den Medien eine erhöhte Resonanz. Grund hierfür waren die Ausführungen des VG Düsseldorf, wonach die Bezirksregierung Düsseldorf zur Einhaltung des im Luftreinhalteplan 013 für Stickstoffdioxid festgelegten Grenzwerts für Stickstoffdioxid ggf. verpflichtet sei, begrenzte Fahrverbote für Diesel-Fahrzeuge zu verfügen. Das VG Düsseldorf nahm an, im Luftreinhalteplan Düsseldorf 2013 fehle es trotz bereits ergriffener Maßnahmen an einer differenzierten Auseinandersetzung mit der Problematik von Dieselfahrzeugen, Dieselfahrzeuge, so das Gericht, seien überproportional an der Überschreitung des Stickstoffdioxid-Grenzwertes in Düsseldorf beteiligt.

Nachfolgend werden überblicksartig die vom VG Düsseldorf in der Urteilsbegründung diskutierten Rechtsgrundlagen für ein partielles Fahrverbot für Dieselfahrzeuge in Städten dargestellt.

  1. Weg: Einführung einer „blauen Plakette“

In der Diskussion um mögliche Fahrverbote für Diesel-Fahrzeuge wird als mögliches Umweltschutzinstrument die Einführung einer „blauen Plakette“ genannt. Eine solche blaue Plakette könnte für Diesel-Fahrzeuge mit geringem bzw. nahezu keinem Stickstoffausstoß verliehen werden. Dieselfahrzeuge mit einer blauen Plakette dürften ohne Beschränkung auch in den Umweltzonen der Städte gefahren werden, während Fahrzeuge ohne entsprechende Plakette nicht zur Einfahrt in Umweltzonen berechtigt wären. Die bundesweite Einführung einer blauen Platte könnte grundsätzlich in der „Fünfunddreißigsten Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (Verordnung zur Kennzeichnung der Kraftfahrzeuge mit geringem Beitrag zur Schadstoffbelastung – 35. BImSchV)“ geregelt werden. Die 35. BImSchV wurde auf Grundlage der Bestimmungen des § 40 Abs. 3 BImSchG und des § 6 Abs. 1 StVG erlassen (zu den Inhalten der 35. BImSchV im Überblick vgl. Jarass, BImSchG, 11. Auflage 2015, § 40 Rn. 39). Insbesondere die Bestimmung des § 40 Abs. 3 S. 1 BImSchG enthält eine Verordnungsermächtigung, aufgrund derer die Bundesregierung Kraftfahrzeuge mit geringem Beitrag zur Schadstoffbelastung von Verkehrsverboten ganz oder teilweise ausnehmen kann. Auf Grundlage dieser Regelung könnte die Bundesregierung also Dieselfahrzeuge mit geringem Ausstoß von Stickstoffdioxid durch Einführung der blauen Plakette von verfügten Dieselfahrverboten in Umweltzonen ausnehmen. De lege lata sieht die 35. BImSchV das Instrument der blauen Plakette allerdings nicht vor. Die von Umweltverbänden seit Jahren geforderte Einführung der blauen Platte war auch Gegenstand der Verkehrsministerkonferenz Anfang Oktober 2016, fand aber nicht die Zustimmung der Verkehrsminister (Anm.: Unterlagen zur Verkehrsministerkonferenz einschließlich der Beschlüsse können hier heruntergeladen werden). Aus Sicht der Verkehrsministerkonferenz fehlt der Einführung einer neuen Schadstoffgruppe und Platte für Straßenverkehrsfahrzeuge die Entscheidungsreife. Vielmehr solle in einem ersten Schritt die Realisierbarkeit von technischen Nachrüstungen von Fahrzeugen mit hohem Stickstoffausschuss geprüft werden.

Ausweislich der Urteilsbegründung vom 13.09.2016 sieht auch das VG Düsseldorf in einer Einführung der blauen Plakette aus Gründen der „Bundeseinheitlichkeit und Kontrollierbarkeit“ die beste Lösungsmöglichkeit zur Einführung eines Dieselfahrverbots (vgl. insb. Rn. 47 u. 65 der Entscheidungsgründe). Die geltende Rechtslage schließe gleichwohl eine partielle Einführung von Dieselfahrverboten nicht aus (vgl. dazu nachfolgend).

  1. Weg: § 40 Abs. 1 S. 1 BImSchG i. V. m Zeichen 251 aus der Anlage 2 zu § 41 Abs. 1 StVO

Das VG Düsseldorf erblickt in § 40 Abs. 1 S. 1 BImSchG i. V. m Zeichen 251 aus der Anlage 2 zu § 41 Abs. 1 StVO (Verbot für Kraftwagen) mit entsprechendem – auf (bestimmte) Dieselfahrzeuge bezogenem – Zusatzzeichen eine ausreichende Rechtsgrundlage, um jedenfalls ein partielles Dieselfahrverbot zu verfügen. Im Katalog der Verkehrszeichen (VzKat) fehle es an einer abschließenden Aufzählung möglicher Zusatzzeichen. Damit sei es dem zuständigen Verkehrsministerium des Landes Nordrhein-Westfalen möglich, andere als im Katalog der Verkehrszeichen aufgeführte Zusatzzeichen zu genehmigen. Aus Gründen der Verhältnismäßigkeit erforderliche Ausnahmen seien rechtlich durch die Bestimmungen des § 40 Abs. 1 S. 2 BImSchG i.V.m. § 1 Abs. 2 der 35. BImSchV abgedeckt. Gemäß § 40 Abs. 1 S. 2 BImSchG kann die Straßenverkehrsbehörde im Einvernehmen mit der für den Immissionsschutz zuständigen Behörde Ausnahmen von den auf Grundlage des § 40 Abs. 1 S. 1 BImSchG festgelegten Verboten oder Beschränkungen des Kraftfahrzeugverkehrs zulassen, wenn unaufschiebbare und überwiegende Gründe des Wohls der Allgemeinheit dies erfordern. In § 1 Abs. 2 der 35. BImSchV erfährt diese Abweichungsbefugnis eine Erweiterung. Hiernach kann die zuständige Behörde (bzw. in unaufschiebbaren Fällen die Polizei) den Verkehr mit von Verkehrsverboten i. S. d. § 40 Abs. 1 BImSchG betroffenen Fahrzeugen von und zu bestimmten Einrichtungen zulassen, soweit dies im öffentlichen Interesse liegt, insbesondere wenn dies zur Versorgung der Bevölkerung mit lebensnotwendigen Gütern und Dienstleistungen notwendig ist, oder überwiegende und unaufschiebbare Interessen Einzelner dies erfordern, insbesondere wenn Fertigungs- und Produktionsprozesse auf andere Weise nicht aufrechterhalten werden können.

Die vorgenannten Rechtsvorschriften lassen nach Auffassung des VG Düsseldorf die Verfügung von partiellen Fahrverboten für Diesel-Fahrzeuge zu, ohne dass es auf die Einführung einer blauen Plakette ankäme.

  1. Ausblick

Die rechtlich entscheidende Frage im Rechtsstreit vor dem VG Düsseldorf bzw. im Revisionsverfahren vor dem BVerwG wird im Hinblick auf die Frage des Fahrverbots für Dieselfahrzeuge sein, inwieweit die vorstehenden Ausführungen des VG Düsseldorf zur Rechtsgrundlage tragen. Fraglich ist hier, inwieweit die Vorschrift des § 40 Abs. 3 BImSchG i.V.m. der 35. BImSchV einer bundesweit einheitlichen Regelung den Vorrang einräumt. Dieser Punkt war vom beklagten Land Nordrhein-Westfalen im Verfahren vor dem VG Düsseldorf argumentativ angeführt worden (vgl. Rn. 18 a. E. der Entscheidungsgründe). Ob „der Diesel“ in Düsseldorf weiterfahren darf, werden nun die Leipziger Bundesrichter entscheiden müssen.

 

 

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