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Die umweltrechtliche Einwendungspräklusion vor dem Aus?

Die materielle Präklusion von Einwendungen gilt als fester Bestandteil des deutschen Umweltrechts – doch das könnte sich bald ändern. Schon im Januar 2015 ließ das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) die Revision zur Frage zu, ob die umweltrechtlichen Präklusionsvorschriften in § 10 Abs. 3 S. 5 BImSchG und § 2 Abs. 3 UmwRG mit dem europäischem Recht vereinbar sind (BVerwG, Beschluss vom 05.01.2015 – 7 C 1.15). Parallel dazu ist seit März 2014 ein Vertragsverletzungsverfahren vor dem Europäischen Gerichtshof (EuGH Rechtssache C-137/14) anhängig, in welchem die Präklusionstatbestände aus § 73 Abs.4 VwVfG und § 2 Abs. 3 UmwRG auf dem Prüfstand des Unionsrechts stehen. In seinen Schlussanträgen vom 21.05.2015 hat nun der EuGH-Generalanwalt Wathelet für die Unionsrechtswidrigkeit der beiden Vorschriften plädiert. Die Begründung Wathelets stellt über den Anwendungsbereich der §§ 73 Abs.4 VwVfG, 2 Abs.3 UmwRG hinaus die Zukunft der umweltrechtlichen Einwendungspräklusion insgesamt infrage. Der folgende Beitrag versucht einen Überblick zum Thema „umweltrechtliche Präklusion“ zu geben -und bricht gleichzeitig eine Lanze für ein jüngst scharf kritisiertes, gleichwohl sinnvolles Rechtsinstitut.

Bedeutung von Präklusionsvorschriften

Präklusion (lat. für „Ausschluss) bedeutet, dass ein Recht bzw. eine Einwendung in einem Verfahren unter bestimmten Voraussetzungen nicht mehr geltend gemacht werden darf. Derartige Bestimmungen lassen sich in verschiedenen Rechtsbereichen ausfindig machen, nicht zuletzt im Umwelt- und Baurecht. Der Ausschluss von Einwendungen dient im Wesentlichen zwei Zwecken: Zum einen schaffen Präklusionsvorschriften Rechtssicherheit zu Gunsten von Vorhabenträgern. Diese Rechtssicherheit folgt daraus, dass potentiell Betroffene zum Erhalt ihrer Einwendungen (z.B. gegen eine Anlage mit Umweltauswirkungen) ihr Vorbringen binnen einer vorgegebenen Frist hinreichend substantiiert darlegen müssen. Ist diese Frist verstrichen und wurde der Betroffene ordnungsgemäß beteiligt, kann er seinen Vortrag grundsätzlich nicht mehr nachträglich ergänzen bzw. erweitern. Dadurch werden Vorhabenträger ab einem bestimmten Verfahrensstadium vor überraschenden Vorbringen Dritter geschützt. Als zweitem Zweck dienen Präklusionsvorschriften der zügigen Sachverhaltsermittlung durch die Behörde. Die Behörde soll möglichst zeitnah etwaige Bedenken gegen ein umweltrelevantes Vorhaben nachgehen können. Herkömmlich unterscheidet man zwischen formeller und materieller Präklusion. Formelle Präklusion bedeutet, dass eine Einwendung in einem laufenden Verfahren nicht mehr vorgebracht werden kann. Beispiel: Der Nachbar, der im immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren nicht innerhalb der Einwendungsfrist seine gegen das Vorhaben bestehenden Bedenken vorträgt, ist im Erörterungstermin mit seinen Einwendungen ausgeschlossen; in einem späteren Gerichtsverfahren kann der Betroffene seine Bedenken jedoch (wieder) geltend machen. Dagegen führt die materielle Präklusion beim Betroffenen zu einem Rechtsverlust: Die präkludierte Einwendung kann weder im laufenden noch in einem späteren Verfahren gehört werden. Anders ausgedrückt: Die formelle Präklusion einer Einwendung führt lediglich zum Verlust einer Rechtsschutzinstanz, wohingegen die materielle Präklusion der Einwendung beim Betroffenen zu einer Beschränkung der verwaltungsgerichtlichen Klagebefugnis und damit zu einem (materiellen) Rechtsverlust führt. Dabei ist auch die Möglichkeit einer Teilpräklusion von Einwendungen anerkannt. So kann sich ein Kläger, der im Verwaltungsverfahren ausschließlich die Beeinträchtigung seiner Gesundheit geltend gemacht hat, im späteren Gerichtsverfahren grundsätzlich nicht mehr darauf berufen, dass er durch das Vorhaben auch in seiner Eigentumsfreiheit verletze werde. Einschränkend ist allerdings anzumerken, dass die Genehmigungsbehörde aufgrund ihrer Amtsermittlungspflicht (§ 24 VwVfG) verpflichtet ist, auch präkludierte Einwendungen in ihrer Entscheidung über die Genehmigungserteilung zu berücksichtigen.

Präklusionstatbestände im deutschen Umweltrecht

Im deutschen Umwelt- und Planfeststellungsrecht finden sich an verschiedener Stelle formelle und materielle Präklusionstatbestände. Neben dem Bundesimmissionsschutzgesetz(§ 10 Abs. 3 S. 5 BImSchG) und dem Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz (§ 2 Abs. 3 UmwRG) enthalten beispielsweise das Planfeststellungsrecht (§ 73 Abs.4 VwVfG), das Naturschutzrecht (§ 64 Abs.2 BNatSchG, der auf § 2 Abs. 3 UmwRG verweist) oder das Luftverkehrsrecht ( § 10 Abs.4 S. LuftVG) vergleichbare Vorschriften.

Diese Präklusionsvorschriften sind völker- bzw. unionsrechtlich nicht unbedenklich. Art.9 der Aarhus-Konvention (AK) sowie die nahezu wortgleichen Umsetzungen dieser Norm in Art.11 der „Richtlinie 2011/92/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 2011 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten“ (UVP-RL) und Art.25 der „Richtlinie 2010/75/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. November 2010 über Industrieemissionen (integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung)“ (IED-RL) verlangen einen weiten und effektiven Zugang von Personen und Umweltverbänden zu den nationalen Gerichten, um die Rechtmäßigkeit umweltrelevanter Vorhaben möglichst umfassend kontrollieren zu können. Diese Zielsetzung des Unionsrechts wird durch materielle Präklusionsnormen eingeschränkt, indem im Gerichtsverfahren der Kläger nur dann gem. § 42 Abs.2 VwGO klagebefugt ist, wenn er seine Einwendungen bereits im Verwaltungsverfahren hinreichend substantiiert geltend gemacht hat.

Praktische Relevanz von Präklusionsvorschriften

Allgemein fällt auf, dass Präklusionstatbestände im Gesetz häufig ein wenig versteckt in den hinteren Absätzen einer Vorschrift platziert werden (z.B. § 73 Abs.4 VwVfG, § 10 Abs. 3 S. 5 BImSchG, § 10 Abs.4 S. LuftVG, § 2 Abs. 3 UmwRG) und auch in ihrer Formulierungsweise nicht selten ein wenig unscheinbar wirken. Dieser Umstand darf nicht darüber hinwegtäuschen, dass Präklusionsnormen in der Praxis eine große Bedeutung zukommt. Obwohl die Rechtsprechung in den vergangenen Jahren das umweltrechtliche Verbandsklagerecht systematisch gestärkt hat, sind gerade Umweltverbände nicht selten ganz oder teilweise mit ihren Einwendungen präkludiert. In einer 2013 abgeschlossenen Studie der „Sonderforschungsgruppe Institutionenanalyse (sofia)“ und dem Öko-Institut (beide Darmstadt)“ wurden für die Zeit zwischen dem 15.12.2006 und dem 15.04.2012 insgesamt 58 Verfahren ausgemacht, in denen Umweltverbände auf Grundlage des UmwRG gerichtlich gegen ein Vorhaben vorgingen. In 21 der 58 Verfahren (~36,2 %) waren Einwendungen von Umweltverbänden in unterschiedlichem Ausmaß präkludiert. Ein Grund hierfür dürfte sein, dass die Rechtsprechung an die Substantiierungslast betreffend die Einwendungen von Umweltverbänden im Vergleich zu Privatpersonen erhöhte Anforderungen stellt. Führt man allerdings sich vor Augen, dass die meisten Umweltverbände professionell ausgestattet sind und mit hohem Aufwand die Planungsschritte bei umweltrelevanten Vorhaben beobachten, bleiben die Zahlen der sofia und des Öko-Instituts durchaus bemerkenswert.

Voraussetzung für das Eingreifen der materiellen Präklusionswirkung

Einigkeit besteht in Rechtsprechung und Literatur dahingehend, dass die Präklusionstatbestände im Interesse der grundgesetzlichen Rechtsschutzgarantie (Art.19 Abs.4 GG) einer einschränkenden Auslegung bedürfen. Im Rahmen des § 10 Abs. 3 S. 5 BImSchG greift die Präklusionswirkung nur, wenn das Genehmigungsverfahren fehlerfrei durchgeführt wurde. Hierzu gehört neben einer ordnungsgemäßen Bekanntmachung auch, dass die Auslegung der Antragsunterlagen einwandfrei erfolgt ist. Zudem müssen die Unterlagen vollständig und verständlich sein (vgl. hierzu und den folgenden Ausführungen detailliert Jarass, BImSchG, 10.Auflage 2013, 10 Rn.93 f.; Dietlein, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, 74.Ergänzungslieferung 2014, BImSchG, § 10 Rn.164 ff.). Eine Präklusion von Einwendungen scheidet zudem aus, wenn die ausgelegten Antragsunterlagen nicht mit der späteren Genehmigungsentscheidung übereinstimmen. Gleiches gilt, wenn ein Betroffener zum Zeitpunkt der Bekanntmachung nicht im Verbreitungsgebiet der Veröffentlichung wohnt.

Nicht identische, aber vergleichbare Voraussetzungen gelten im Rahmen der Einwendungspräklusion für Umweltverbände nach § 2 Abs. 3 UmwRG. Zusammengefasst ist ein Umweltverband mit seinen Einwendungen nur präkludiert, wenn er im Zulassungsverfahren ordnungsgemäß beteiligt und die Gelegenheit zur Stellungnahme hatte. Ein Einwendungsausschluss entfällt, wenn der Umweltverband umfassend, inhaltlich eindeutig und hinreichend substantiiert sein Anliegen vorgebracht hat. Hinsichtlich der Präklusionsfristen verweist § 2 Abs. 3 UmwRG auf das jeweilige einschlägige Fachrecht (zum Vorstehen im Detail Fellenberg/Schiller, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, 74.Ergänzungslieferung 2014, UmwRG, § 2 Rn.55 ff.).

Bisheriger Meinungsstand zur Unionsrechtskonformität materieller Präklusionsvorschriften

Interessanterweise hat der mittlerweile als Richter am EuGH tätige Prof. Dr. Dr. Thomas von Danwitz vergleichsweise früh seine unionsrechtlichen Bedenken gegen die deutschen Präklusionsvorschriften zum Ausdruck gebracht (vgl. von Danwitz, UPR 1996, 323 (327)). Von Danwitz begründete seine Zweifel vor allem damit, dass materielle Präklusionsregelungen mit der Prüfungspflicht der nationalen Gerichte im Hinblick auf das Unionsrecht nicht in Einklang zu bringen seien.

Dagegen nehmen – zumindest bislang – sowohl das BVerwG (vgl. BVerwG, Urteil vom 29.09.2011 − 7 C 21.09, ferner BVerwG, Beschluss vom 14.09.2010 – 7 B 15.10 ) als auch die überwiegende Literatur (vgl. Jarass, BImSchG, 10.Auflage 2013, 10 Rn.92, Dietlein, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, 74.Ergänzungslieferung 2014, BImSchG, § 10 Rn.164 m.w.N.) an, dass die Präklusionsvorschriften aus § 10 Abs. 3 S. 5 BImSchG und § 2 Abs. 3 UmwRG bei einschränkender Auslegung (vgl. die oben genannten Voraussetzungen oben) unionsrechtskonform sind. Das BVerwG hat in den zitierten Entscheidungen herausgestellt, dass Präklusionsvorschriften in ähnlicher Weise wie Klage- bzw. Ausschlussfristen der Rechtssicherheit (insbesondere für den Vorhabenträger) dienten. Zwar führten Präklusionstatbestände im Gegensatz zu Klagefristen dazu, dass Betroffene noch im Vorfeld eines gerichtlich anfechtbaren Rechtsakts mit ihren Einwendungen ausgeschlossen seien; dies sei aber unschädlich, da das Einwendungsrecht der Betroffenen eine Art „vorgezogener Rechtsschutz“ darstelle (so BVerwG, Urteil vom 29.09.2011 − 7 C 21.09, Rn.32; BVerwG, Beschluss vom 14.09.2010 – 7 B 15.10, Rn. 9). Durch diese den gerichtlichen Rechtsschutz ergänzende Einflussmöglichkeit sei es dem Betroffenen möglich, sein Vorbringen „noch vor der planerischen Verfestigung des Vorhabens“ geltend zu machen. Das BVerwG begründet insoweit seine bisherige Rechtsauffassung mit einem „Kompensationsargument“: Wenn ein Betroffener schon zu einem frühen Verfahrenszeitpunkt einwendungsberechtigt ist, wiege ein an bestimmte Voraussetzungen (Fristablauf, unzureichende Substantiierung des Vorbringens) geknüpfter späterer Einwendungsausschluss nicht so schwer. Jedenfalls diese Argumentation des BVerwG ist vor dem Hintergrund des europäischen Umweltrechts nicht überzeugend. Denn bei der Entscheidung über ein umweltrelevantes Vorhaben sind die Mitgliedsstaaten unionsrechtlich zur frühzeitigen und effektiven Einbeziehung der betroffenen Öffentlichkeit verpflichtet, vgl. Art.6 Abs.4 UVP-RL und Art.24 Abs.1 IED-RL. Deshalb sind die frühzeitigen Beteiligungs- und Einwendungsrechte keine Wohltaten des deutschen Gesetzgebers, sondern eine schlichte Erfüllung der europäischen Verträge.

Wandel in der Rechtsprechung des BVerwG?

Wie eingangs erwähnt, hat das BVerwG Anfang 2015 seine bisherige Rechtsprechung zur Vereinbarkeit der materiellen Präklusion mit dem europäischen Recht selbst infrage gestellt. Gegenstand des beim BVerwG anhängigen Revisionsverfahrens ist eine Entscheidung des OVG Magdeburg aus dem Jahr 2013 (OVG Magdeburg, Urteil vom 28.11.2013 – OVG 2 L 157/12). In diesem Verfahren klagte ein Umweltverband gegen die Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung für die Errichtung und den Betrieb einer Schweinemastanlage. Der Umweltverband hatte im Genehmigungsverfahren seine Einwendungen erst nach Ablauf der festgesetzten Einwendungsfrist erhoben. Im Berufungsverfahren vor dem OVG Magdeburg machte der klagende Umweltverband u.a. geltend, die Präklusionsvorschriften aus § 10 Abs. 3 S. 5 BImSchG und § 2 Abs. 3 UmwRG seien nicht anwendbar, da sie gegen das Unionsrecht verstießen. Das OVG Magdeburg ist dieser Einschätzung des Klägers nicht gefolgt und hat in Anlehnung an die (bisherige) Rechtsprechung des BVerwG den Kläger mit seinem Vorbringen für präkludiert erachtet. Das erstinstanzlich zuständige VG Halle habe daher die Klage zu Recht als unzulässig abgewiesen. Über die Revision wird das BVerwG wohl erst entscheiden, wenn sich der EuGH im Vertragsverletzungsverfahren Rs. C-137/14 zur unionsrechtlichen Zulässigkeit umweltrechtlicher Präklusionstatbeständen geäußert hat.

Argumentation des Generalanwalts Wathelet im Schlussantrag vom 21.05.2015

In dem erwähnten, seit 2014 beim EuGH anhängigen Vertragsverletzungsverfahren (Rs. C-137/14) verklagt die Kommission die Bundesrepublik Deutschland wegen Verstößen gegen Bestimmungen gegen die Umweltverträglichkeitsprüfungs-Richtlinie sowie wegen Verletzung von Vorschriften der Industrieemissionsrichtlinie. In diesem Vertragsverletzungsverfahren stehen u.a. auch die Präklusionsvorschriften des § 2 Abs. 3 UmwRG und § 73 Abs. 4 VwVfG zur Disposition des Unionsrechts. In seinen Schlussanträgen vom 21.05.2015 (Rz. 102 – 120) hat Generalanwalt Melchior Wathelet für die Unionsrechtswidrigkeit der genannten Vorschriften plädiert. Art.11 UVP-RL und Art.25 IED-RL ließen in ihrem Anwendungsbereich eine materielle Präklusion von Einwendungen nicht zu. Nach Auffassung des Generalanwalts berechtige der Grundsatz der Verfahrensautonomie die Mitgliedsstaaten nicht dazu die Gründe zu beschränken, auf die ein Betroffener seinen gerichtlichen Rechtsbehelf stütze. Die deutsche Rechtslage, nach der eine im gerichtlichen Verfahren erhobene Einwendung bereits im Verwaltungsverfahren geltend gemacht worden sein muss, sei mit Art.11 Abs.4 UVP-RL bzw. Art.25 Abs.4 IED-RL unvereinbar. Der Ausschluss von Einwendungen auf der Ebene des Verwaltungsverfahrens dürfe sich nicht auf die nachgelagerte Ebene des Gerichtsverfahrens auswirken. Das Prinzip der Rechtssicherheit rechtfertigt nach Ansicht des Generalanwalts die materielle Einwendungspräklusion ebenfalls nicht. Ein ausreichendes Maß an Rechtssicherheit werde durch die im Gerichtsverfahren geltenden Klagefristen erreicht. Ebenso wie die Vertreter der Bundesrepublik Deutschland und der Republik Österreich erkennt auch Wathelet die Problematik, dass Betroffene ohne vorherige Beteiligung im Verwaltungsverfahren befugt sind, im gerichtlichen Verfahren erstmalig alle ihre Bedenken gegen ein Vorhaben darzulegen. Dieser Nachteil müsse jedoch hinter dem durch Art.11 UVP-RL und Art.25 IED-RL verfolgten Zweck – der Gewährleistung eines effektiven Zugangs zu den nationalen Gerichten – im Ergebnis zurücktreten.

Kritik am Schlussantrag Wathelets

Generalanwalt Wathelet geht im Ausgangspunkt zutreffend davon aus, dass die Mitgliedsstaaten kraft des Grundsatzes der Verwaltungsautonomie berechtigt sind, das nationale Verwaltungs- und Gerichtsverfahren eigenständig zu regeln. Nach der Rechtsprechung des EuGH gilt dieser Grundsatz auch im Umweltrecht (vgl. EuGH, Urteil vom 16.02.2012 – C-182/10 (Solvay u.a.), Rn.47). Dem Grundsatz der Verfahrensautonomie der Mitgliedsstaaten sind durch das Äquivalenzprinzip und insbesondere durch das Effektivitätsgebot („effet utile“) Grenzen gesetzt. Das Effektivitätsgebot besagt, dass die Mitgliedsstaaten für die effiziente Durchsetzung des Unionsrechts Sorge zu tragen haben. Die Mitgliedsstaaten dürfen die praktische Geltung des Unionsrechts nicht unmöglich machen oder wesentlich erschweren. Soweit das Unionsrecht den Mitgliedsstaaten einen Gestaltungsspielraum lässt, dürfen die Mitgliedsstaaten keine Regelungen erlassen, die dem Zweck der umzusetzenden Bestimmung zuwiderlaufen.

In seinem Schlussantrag gibt Generalanwalt Wathelet zu erkennen, dass er eine Rechtfertigung materieller Präklusion pauschal für ausgeschlossen hält. Hierfür führt Wathelet zusammengefasst ein prozessuales und ein materiell-rechtliches Argument an. In prozessualer Hinsicht argumentiert der Generalanwalt mit der Unabhängigkeit zwischen behördlichen und gerichtlichen Überprüfungsverfahren. In materieller Hinsicht genügen aus Sicht Wathelets die im Gerichtsverfahren geltenden Klagefristen, um Interesse der Vorhabenträgern Rechtssicherheit zu schaffen. Beiden Argumenten Wathelets kann in dieser Pauschalität nicht zugestimmt werden:

Zum prozessualen/formalen Argument Wathelets:

Richtig ist, dass jede materielle Präklusionsbestimmung den effektiven und umfassenden Zugang eines Betroffenen zu den nationalen Gerichten einschränkt. Diese Beschränkung führt bei genauer Betrachtung der Bestimmungen der UVP-RL und der IED-RL gleichwohl nicht ohne weiteres zur Unionsrechtswidrigkeit der materiellen Präklusion. Im Hinblick auf das prozessuale Argument Wathelets – die strikte Trennung des behördlichen und gerichtlichen Überprüfungsverfahrens – ist anzumerken, dass Art.11 UVP-RL und Art.25 IED-RL ausdrücklich die Geltung des Grundsatzes der Verfahrensautonomie der Mitgliedsstaaten betonen. Gemäß Art.11 Abs.4 UA 1 UVP-RL und Art.25 Abs.4 UA 1 IED-RL schließt der von den Mitgliedsstaaten sicherzustellende effektive Zugang zu den nationalen Gericht die Möglichkeit eines vorangehenden Überprüfungsverfahrens bei einer Verwaltungsbehörde nicht aus. Art.11 Abs.4 UA 1 UVP-RL und Art.25 Abs.4 UA 1 IED-RL regeln darüber hinaus ausdrücklich, dass die Mitgliedstaaten befugt sind, die Ausschöpfung des verwaltungsbehördlichen Überprüfungsverfahren als Zulässigkeitsvoraussetzung für die Einleitung eines gerichtlichen Klageverfahrens vorzusehen.

Generalanwalt Wathelet folgert aus diesen Regelungen der zitierten Vorschriften, dass die Möglichkeit zur Einleitung eines gerichtlichen Klageverfahrens unabhängig von einem etwaigen Einwendungsausschluss im behördlichen Rechtsbehelfsverfahren fortbestehen müsse. Damit argumentiert Wathelet beinahe mit einem „umweltrechtlichen Trennungs- und Abstraktionsprinzip“: Fristversäumnisse und die unsubstantiierte Darlegung von Einwendungen im Verwaltungsverfahren dürfen nach Auffassung Wathelets nicht auf die Ebene des Gerichtsverfahrens durschlagen, sondern nur zu Auswirkungen für den behördlichen Rechtsbehelf führen. Dem Wortlaut von Art.11 Abs.4 UVP-RL bzw. Art.25 Abs.4 IED-RL kann eine solche strikte Trennung zwischen dem behördlichen und dem gerichtlichen Rechtsbehelfsverfahren nicht entnommen werden. Im Gegenteil: Beide Vorschriften räumen den Mitgliedsstaaten ausdrücklich die Befugnis ein, die Erschöpfung des behördlichen Überprüfungsverfahrens zur Zulässigkeitsvoraussetzung für eine spätere Klageerhebung zu erheben. Dieser Aspekt spricht nicht unbedingt für die europarechtliche Zulässigkeit materieller Präklusionsbestimmungen. Gleichwohl belegen Art.11 Abs.4 UVP-RL und Art.25 Abs.4 IED-RL, dass dem europäischen Umweltrecht die Verzahnung von behördlichem und gerichtlichem Rechtsbehelfsverfahren nicht fremd ist. Auch die Systematik innerhalb des Art.11 UVP-RL bzw. Art. 25 IED-RL spricht gegen die von Wathelet angenommene pauschale Unionsrechtswidrigkeit der materiellen Präklusion. Zum einen betonen Art.11 Abs.1 UVP-RL bzw. Art.25 Abs.1 IED-RL ausdrücklich, dass die Mitgliedsstaaten den effektiven Zugang aller Betroffenen zu den nationalen Gerichten „im Rahmen ihrer innerstaatlichen Rechtsvorschriften“ zu gewährleisten haben. Zum anderen sehen Art.11 Abs.2 UVP-RL bzw. Art.25 Abs.2 IED-RL vor, dass die Mitgliedstaaten festlegen, in welchem Verfahrensstadium die behördlichen Entscheidungen, Handlungen oder Unterlassungen angefochten werden können. Beide Absätze des Art.11 UVP-RL bzw. Art.25 IED-RL stellen damit nochmal die Verfahrensautonomie der Mitgliedsstaaten heraus. In seinem Schlussantrag zur materiellen Präklusion geht Wathelet mit bemerkenswerter Leichtigkeit über diese Bestimmungen hinweg. Nun sind Schlussanträge der Generalanwaltschaft keine wissenschaftlichen Ausarbeitungen, sondern sollen in knappen Worten die wesentlichen Argumente benennen und würdigen. Gleichwohl: Das erste Hauptargument Wathelets–die strikte Trennung zwischen behördlichen und gerichtlichen Rechtsbehelfen – ergibt sich aus Art.11 UVP-RL und Art.25 IED-RL gerade nicht. Beide Vorschriften verpflichten die Mitgliedsstaaten nur zur Schaffung effektiver behördlicher und gerichtlicher Überprüfungsmöglichkeit gibt – sie regeln aber nicht, dass die Rechtsbehelfsebenen nicht miteinander verzahnt werden dürfen.

Zum materiell-rechtlichen Argument Wathelets:

Wathelet führt als zweites Argument an, dem Prinzip der Rechtssicherheit werde auch ohne materielle Präklusion durch gerichtliche Klagefristen hinreichend genügt. Leider erschöpft sich die Argumentation Wathelets bereits in diesem einen Satz. Eine Begründung für seine Rechtsauffassung liefert Wathelet nicht. Tatsächlich ist die Frage, inwieweit Präklusionsvorschriften zur Schaffung von Rechtssicherheit erforderlich sind, letztlich weniger juristischer als vielmehr (rechts-) politischer Natur. Vorhabenträger werden die Erforderlichkeit materieller Einwendungspräklusionen regelmäßig bejahen, während Umweltverbände und betroffene Einzelpersonen in der Regel die Schaffung angemessener Klagefristen für ausreichend erachten werden, um Rechtssicherheit zu erreichen.

Da der Normtext der UVP-RL und der IED-RL keine präzisen Vorgaben enthält, ist unter Berücksichtigung der Verfahrensautonomie der Mitgliedstaaten kein Argument ersichtlich, das die unionsrechtliche Zulässigkeit der materiellen Präklusion per se infrage stellen könnte. Aus dem Zweck des Art.11 UVP-RL und des Art.25 IED-RL – der Gewährleistung effektiver Rechtsschutzmöglichkeiten gegen umweltrelevante Vorhaben – folgt nach hier vertretener Auffassung kein anderes Ergebnis. Selbst eine vornehmlich am Regelungszweck orientierte Auslegung muss die systemimmanenten Schranken jeder Gesetzvorschrift beachten. Ein effektiver Zugang zu den nationalen Gerichten ist nicht mit einem grenzenlosen Zugang zu Gericht gleichzusetzen. Ebenso wie im deutschen Recht ist das Prinzip der Rechtssicherheit auch im Unionsrecht ein hohes Gut. Sieht man die Geltung des Prinzips der Rechtssicherheit im Zusammenhang mit der in Art.11 Abs.4 UVP-RL und Art.25 Abs.4 IED-RL verbrieften Verfahrensautonomie der Mitgliedsstaaten, ist die von Wathelet vertretene pauschale und undifferenzierte Ablehnung der materiellen Präklusion kaum vertretbar.

Auf einem anderen Blatt steht die Frage, ob die Ausgestaltung der materiellen Präklusion in den Tatbeständen der § 2 Abs. 3 UmwRG und § 73 Abs.4 VwVfG noch mit dem Ziel eines effektiven und weiten Zugangs der betroffenen Öffentlichkeit zu den nationalen Gerichten vereinbar ist. Die Frage der Zulässigkeit der materiellen Präklusion hat der EuGH bislang nicht geklärt. In der Rechtssache „Djurgarden“ (vgl. EuGH, Urteil vom 15. 10. 2009 – Rs. C-263/08) hat der EuGH entschieden, dass den Mitgliedern der Öffentlichkeit bei der Zulassung UVP-pflichtiger Vorhaben der Zugang zu den nationalen Gerichten unabhängig davon offenstehen müsse, welche Rolle sie im Verfahren über den Genehmigungsantrag gespielt haben. Obschon die Rechtssache „Djurgarden“ keine Präklusionsnorm zum Gegenstand hatte (vgl. Fellenberg/Schiller, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, 74.Ergänzungslieferung 2014, UmwRG, § 2 Rn.54), folgerten Teile der Literatur bereits aus dieser Entscheidung die Unionsrechtswidrigkeit von Präklusionsbestimmungen (in diese Richtung Bunge, ZUR 2010, 20(23)). In der Judikatur des EuGH finden sich zudem weitere Entscheidungen zur Zulässigkeit nationaler Fristenregelungen. Ganz grundsätzlich hat der EuGH hier entschieden, dass die Festsetzung „angemessener“ Ausschlussfristen für die Einlegung von Rechtsbehelfen dem Effektivitätsprinzip grundsätzlich genügt, da solche Ausschlussfristen dem grundlegenden Prinzip der Rechtssicherheit dienten (Urteil vom 16.05.2000 – Rs. C-78/98 (Shirley Preston u.a.), Rn.33). Was unter „angemessen“ zu verstehen ist, hat der EuGH bislang weitgehend anhand der Sachlage des Einzelfalls entschieden. In der Rechtssache „Peterbroeck, Van Campenhout & Cie SCS ./. Belgien“ hat der EuGH eine Klagefrist von 60 Tagen für unvereinbar mit dem Unionsrecht gehalten (vgl. EuGH, Urteil vom 14.12.1995 – Rs. C-312/93). Allerdings hat der EuGH ausdrücklich die Frist von 60 Tagen nicht als solche beanstandet. Entscheidend war vielmehr, dass innerhalb dieser Frist kein nationales Gericht in der Lage war, vor Fristablauf die Vereinbarkeit des behördlichen Rechtsakts mit dem Unionsrecht zu prüfen.

Diese Rechtsprechung des EuGH zur Zulässigkeit von Klage-/Ausschlussfristen kann zwar nicht 1:1 auf die materielle Präklusion bzw. Präklusionsfristen übertragen werden. Dazu bestehen zwischen Ausschlussfristen und Präklusion zu große Unterschiede. Eine Einwendungspräklusion greift bereits vor dem Erlass eines gerichtlich angreifbaren Rechtsakts, während Ausschlussfristen an die Existenz einer Genehmigung/Vorhabenzulassung anknüpfen. Nichtsdestotrotz kann aus der Rechtsprechung des EuGH zur Zulässigkeit nationaler Ausschlussfristen ein wesentlicher Aspekt zur Klärung der europarechtlichen Zulässigkeit der materiellen Präklusion herangezogen werden: die Frage nach der Fristlänge. Gerade weil die UVP-RL und die IED-RL keine unmittelbaren Aussagen zur Zulässigkeit von Präklusionstatbeständen treffen, hätte sich eine differenzierte Betrachtung des materiellen Einwendungsausschlusses unter Berücksichtigung der Dauer der Einwendungsfristen aufgedrängt. Leider hat Generalanwalt Wathelet in seinem schriftlichen Schlussantrag vom 21.05.2015 die Frage der angemessenen Dauer von Einwendungsfristen nicht aufgeworfen. Das BVerwG ging in seiner bisherigen Rechtsprechung zu § 10 Abs. 3 BImSchG davon aus, dass die Einwendungsfrist von zwei Wochen für sich genommen zwar knapp sei, angesichts der großzügigeren Frist zur Einsichtnahme von einem Monat noch ausreiche, um hinreichend substantiierte Einwendungen zu erheben (vgl. BVerwG, Urteil vom 29.09.2011 − 7 C 21.09, Rn.36). Auch im Planfeststellungsrecht gilt gem. § 73 Abs.4 S.1 VwVfG eine zweiwöchige Einwendungsfrist. An dieser Stelle lohnen Überlegungen, ob nicht eine Verlängerung der Einwendungsfrist (z.B. von zwei auf vier Wochen) durch den Gesetzgeber angezeigt ist. Bei komplexen Vorhaben dürfte selbst für personell und fachlich gut aufgestellte Umweltverbände eine Frist zwei Wochen zur begründeten Darlegung aller Einwendungen eine große Herausforderung darstellen. Großzügigere Einwendungsfristen könnten die Vorgabe des Unionsrechts, der betroffenen Öffentlichkeit einen weiten Zugang zu den nationalen Gerichten zu gewährleisten, bereits erfüllen. Für diese Sichtweise lässt sich auch die Bestimmung aus Art.6 Abs.6 UVP-RL anführen. Art.6 Abs.6 UVP-RL regelt, dass der Zeitrahmen für die verschiedenen „Phasen“(Anm.: gemeint sind Verfahrensabschnitte im behördlichen Entscheidungsverfahren) so gewählt werden muss, dass ausreichend Zeit zur Verfügung steht, um die Öffentlichkeit zu informieren, und dass der betroffenen Öffentlichkeit ausreichend Zeit zur effektiven Vorbereitung und Beteiligung während des umweltbezogenen Entscheidungsverfahrens gegeben wird.

Längere Einwendungsfristen könnten einen angemessenen Kompromiss zwischen dem Interesse der Vorhabenträger nach Rechtssicherheit und dem Interesse der betroffenen Öffentlichkeit an effektiven Rechtsschutzmöglichkeiten schaffen. Ob der EuGH diesen Aspekt in seine Entscheidung einbeziehen wird, ist fraglich. Aus den veröffentlichten Dokumenten zum Verfahren C-137/14 geht nicht hervor, dass neben der pauschalen Unionsrechtskonformität der materiellen Präklusion auch ihre derzeitige Ausgestaltung im deutschen Recht Gegenstand des Verfahrens gewesen ist.

Kurzer Ausblick: Steht auch die Schutznormtheorie vor dem Ende?

Die Vergangenheit hat gezeigt, dass der EuGH in seinen Entscheidungen oft, jedoch nicht immer der Argumentation des zuständigen Generalanwalts folgt. Interessant wird vor allem sein, ob und in welchem Umfang der EuGH den Mitgliedstaaten bei der Schaffung materieller Präklusionsnormen einen Gestaltungsspielraum zubilligt. Sollte der EuGH ebenso wie Generalanwalt Wathelet von der Unionsrechtswidrigkeit der Einwendungspräklusion ausgehen, könnte das Vertragsverletzungsverfahren C-137/14 das Aus für gleich zwei Institute des deutschen Umweltrechts bedeuten. Denn Generalanwalt Wathelet hat im gleichen Verfahren auch für die Unionsrechtswidrigkeit des § 113 Abs.1 S.1 VwGO plädiert. Folgt der EuGH dem Schlussantrag Wathelets, würde dies im Anwendungsbereich des europäischen Umweltrechts das Aus der Schutznormtheorie bedeuten.

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