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Einordnung der aktuellen Klageverfahren betreffend das Steinkohlekraftwerk Hamburg-Moorburg

Harte Zeiten für die Bundesrepublik Deutschland in puncto Umweltschutz auf europäischer Ebene: Die EU-Kommission hat im März 2015 ein Vertragsverletzungsverfahren vor dem Europäischen Gerichtshof (EuGH) gegen die Bundesrepublik eingeleitet, in welchem es um die Vereinbarkeit des Kohlekraftwerks Moorburg (Hamburg) mit den Vorgaben der FFH-Richtlinie geht. Nach Auffassung der Kommission bedroht die zur Kühlung des Kraftwerks erforderliche Wasserentnahme Leben und Gesundheit verschiedener Fisch- und Rundmaularten. Nur kurz vor der öffentlichen Bekanntgabe dieses Vertragsverletzungsverfahrens hatte die EU-Kommission der Bundesrepublik wegen der unzureichenden Ausweisung von Naturschutzgebieten mit einem anderweitigen Vertragsverletzungsverfahren gedroht. Die Pflicht der EU-Mitgliedsstaaten zur Ausweisung von Schutzgebieten folgt ebenfalls aus den Vorgaben der FFH-Richtlinie.

Beide Meldungen reihen sich in weiteres Vertragsverletzungsverfahren, das die Kommission im Bereich Umweltschutz aktuell gegen die Bundesrepublik führt. Bereits im März 2014 hatte die EU-Kommission die Bundesrepublik wegen Verstößen von Vorschriften aus dem Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz (§§ 2 Abs.1 u.3, 4 Abs.1, 5 Abs.1 UmwRG) und aus dem allgemeinen Verwaltungsrecht (§ 113 Abs.1 VwGO sowie der §§ 46, 73 Abs.6 VwVfG) gegen Artikel 11 der Richtlinie 2011/92/EU (Umweltverträglichkeitsprüfung-Richtlinie) und Artikel 25 der Richtlinie 2010/75/EU (Industrieemissions-Richtlinie) verklagt(Rs. C-137/14; vgl. dazu informativ auch hier).

Durch den nachfolgenden Beitrag sollen die Hintergründe und die rechtlichen Grundlagen im Vertragsverletzungsverfahren „Moorburg“ näher beleuchtet werden. Eine Betrachtung der Streitpunkte betreffend die Ausweisung von Naturschutzgebieten bleibt einem weiteren Beitrag vorbehalten.

Kurz zusammengefasst: Hintergrundwissen zum Steinkohlekraftwerk Moorburg

Hinter dem Vertragsverletzungsverfahren zum Kraftwerk Hamburg-Moorburg steht mehr als ein bloßer umweltrechtlicher Rechtsstreit: Das Kraftwerk ist seit über zehn Jahren ein Politikum und war wesentliches Streitthema der Hamburger Bürgerschaftswahl im Jahr 2008. Nach einigem Hin und Her (Zulassung des Kraftwerks durch das OVG Hamburg, Klage des Betreibers Vattenfall gegen die aus seiner Sicht zu hohen Genehmigungsauflagen, gütliche Einigung zwischen Vattenfall und der Bundesrepublik Deutschland) ging der erste Block des Kraftwerks nach einem Jahr Probe- und Testbetrieb am 28.02.2015 ans Netz. Nach den Plänen von Vattenfall soll der zweite Block Mitte 2015 folgen. Die Baukosten für die Anlage betrugen (bislang) ca. 3 Milliarden Euro*. Etwa 11 Milliarden Kilowattstunden Strom soll das Kraftwerk nach seiner vollständigen Inbetriebnahme jährlich produzieren. Vattenfall selbst hält die Anlage in Moorburg für „eine der modernsten und umweltfreundlichsten Steinkohlekraftwerke weltweit“; Gegner des Kraftwerks sprachen Ende Februar unmittelbar nach der Inbetriebnahme des ersten Blocks von „einem schwarzen Tag für die Umwelt“.

Parallel: Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht

Neben dem nunmehr vor dem EuGH anhängigen Vertragsverletzungsverfahren beschäftigt das Kraftwerk Moorburg auch das Bundesverwaltungsgericht in Leipzig: Im September 2014 hat das Gericht einen Antrag des Bundes für Umwelt und Naturschutz (BUND) auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die Vattenfall erteilte wasserrechtliche Erlaubnis abgelehnt. Diese Entscheidung war Grundlage für die Inbetriebnahme des ersten Kraftwerkblocks Ende Februar. Das Hauptsacheverfahren ruht derzeit. Grund hierfür ist, dass das Bundesverwaltungsgericht eine Entscheidung des EuGH abwarten möchte. Die Leipziger Richter hatten dem EuGH im Wege des Vorabentscheidungsverfahrens sowohl zur geplanten Vertiefung der Weser als auch bezüglich der Elbvertiefung mehrere Fragen zur Auslegung der Wasserrahmenrichtlinie vorgelegt. Diese Fragen betreffen die Konkretisierung des wasserrechtlichen Verschlechterungsverbots und des Verbesserungsgebots. Die dem EuGH im Zuge der Weser- und Elbvertiefung vorgelegten Auslegungsfragen sind auch für das Hauptsacheverfahren betreffend das Kraftwerk Moorburg von Belang.

Gegenstand des Vertragsverletzungsverfahrens vor dem EuGH

Die EU-Kommission sieht durch das Kraftwerk Moorburg Fischarten, wie z.B. den Lachs, und verschiedene Rundmaularten gefährdet. Die Tiere passieren den Standort des Kraftwerks auf ihrem Weg von der Nordsee zu den knapp 30 Natura-2000-Gebieten im Einzugsbereich der Elbe. Dadurch sind die Tiere direkt von der zur Kühlung des Kraftwerks erforderlichen Wasserentnahme betroffen. In rechtlicher Hinsicht dreht sich das Vertragsverletzungsverfahren betreffend das Kraftwerk Moorburg um die Vorschrift des Art.6 Abs.4 FFH-Richtlinie. Art.6 Abs.4 FFH-Richtlinie erlaubt es den Mitgliedsstaaten ein Projekt durchzusetzen, das mit einem durch die FFH-Richtlinie geschützten Gebiet dem Grunde nach nicht verträglich ist. Voraussetzung für die Projektrealisierung ist gem. Art.6 Abs.4 S.1 FFH-Richtlinie, dass (1) zwingende Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses einschließlich solcher sozialer oder wirtschaftlicher Art an der Projekt- bzw. Planrealisierung bestehen und (2) eine Alternativlösung nicht vorhanden ist. Liegen diese Voraussetzung vor, kann der Mitgliedsstaat unter Ergreifung von Ausgleichsmaßnahmen das Projekt durchführen.

Die EU-Kommission sieht die zweite Voraussetzung des Art.6 Abs.4 S.1 – die Prüfung von Alternativlösung – im Hinblick auf das Kraftwerk Moorburg als nicht erfüllt an. Aus Sicht der Kommission hat es die Bundesrepublik Deutschland versäumt nach alternativen Kühlverfahren zu suchen, die das Sterben der das Kraftwerk passierenden Wassertiere verhindern könnte. Diesen Einwand hatte der BUND bereits im Jahr 2007 vorgebracht und argumentiert, aufgrund der naturschutzrechtlichen Bedenken müsse bei der Realisierung auf eine Kühlwasserentnahme in Gänze verzichtet werden. Dieser Aspekt ist in der Tat problematisch: Eine echte Alternativenprüfung wurde bei der Planung und Realisierung des Kraftwerks nicht vorgenommen. Vielmehr wurde am Wehr Geesthacht eine Fischtreppe eingestuft, die offenbar –ohne dass der Betreiber Vattenfall selbst dies direkt ausspricht – als Schadensbegrenzungsmaßnahme dienen sollte. Denn die Fischtreppe ändert im Ausgangspunkt nichts an der Beeinträchtigung der Fischarten durch die Wasserentnahme. Ob der EuGH diese Maßnahme zur Wahrung des Naturschutzes als ausreichend ansehen wird, kann mit guten Gründen bezweifelt werden. Da Art.6 Abs.3 Satz 2 FFH-Richtlinie normiert, dass ein Projekt FFH-Schutzgebiete nicht beeinträchtigen darf, lehnt der EuGH legt die Ausnahmevorschrift des Art.6 Abs.4 FFH-Richtlinie allgemeim eng aus. Soweit ersichtlich, hat das Gericht allerdings bislang die Anforderungen an die die Alternativenprüfungspflicht nur recht vage beschrieben. Die Zulässigkeit eines Projekts nach Art.6 Abs.4 FFH-Richtlinie setzt nach der bisherigen Rechtsprechung des EuGH voraus, dass der Mitgliedsstaat im Einzelfall das Fehlen von Alternativlösungen nachweist (EuGH, Urteil vom 26.06.2010 – Rs. C-239/04). Im Vertragsverletzungsverfahren „Moorburg“ könnte der EuGH die sich im konkreten Fall aufdrängende Frage klären, ob Schadenbegrenzungs- bzw. Kompensationsmaßnahmen als Alternativenprüfung i.S.d. FFH-Richtlinie taugen.

Fazit

Der dauerhafte Betrieb des Kraftwerks Moorburg hängt maßgeblich von verschiedenen Bestimmungen des europäischen Sekundärrechts ab. Gleichwohl werden weder strenge Vorgaben des EuGH zur Auslegung der Vorschriften der Wasserrahmenrichtlinie noch ein festgestellter Verstoß des Projekts gegen Art.6 Abs.4 FFH-Richtlinie unmittelbar zur endgültigen Unzulässigkeit des Kraftwerks führen. Vattenfall als Betreiber der Anlage ist selbst nicht Partei der Verfahren vor dem EuGH, sodass die erteilte Genehmigung zunächst einmal unabhängig von etwaigen Verstößen gegen das Unionsrecht fortgelten würde. Das letzte Wort wird insoweit beim Bundesverwaltungsgericht liegen. Es erscheint denkbar, dass Moorburg am Ende unter mehr oder weniger strikten Auflagen zur Nachrüstung Bestand haben könnte. Bis zu einer endgültigen Entscheidung (oder Aufhebung derselben) über das Kraftwerk Moorburg werden so oder so wohl noch Jahre vergehen.

*Anmerkung vom 02.05.2017: In einer früheren Fassung des Beitrags war fehlerhaft von (bis dato) „3 Millionen Euro“ Baukosten die Rede. Diese unrichtige Information wurde nach freundlichem Hinweis aus der Leserschaft korrigiert.

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