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Elbvertiefung und die Diskussion um die Verbandsklage

Mit seinem Urteil vom 09.02.2017 (Az. 7 A 2.15) hat das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) die Planfeststellungsbeschlüsse für den Fahrrinnenausbau von Unter- und Außenelbe wegen Verstößen gegen das Habitatschutzrecht für rechtswidrig und nicht vollziehbar erklärt. Die vom Gericht festgestellten Mängel können jedoch in einem Fehlerheilungsverfahren behoben werden und führen nicht, wie von den Klägern beantragt, zur Aufhebung der angefochtenen Planfeststellungsbeschlüsse. Da die schriftliche Entscheidungsbegründung des Gerichts noch nicht vorliegt (die Pressemitteilung des BVerwG findet sich hier), wird an dieser Stelle auf die ausführlichen Darstellungen und Erläuterung des Urteils in der (Online-) Presse verwiesen. Daneben sei sei zu den wasserrechtlichen Fragen der Elbvertiefung auf zwei ältere Beiträge auf jruOP.org (hier und hier) hingewiesen.

Im vorliegenden Beitrag soll es nicht um die – inhaltlich komplexen – Fragen des Verfahrens um die Elbvertiefung gehen, sondern um die Diskussion um die Verbandsklage im Zusammenhang mit der Realisierung von Großprojekten gehen. Anlass hierzu gibt die Betrachtung und Bewertung der Elbvertiefung und ihrer Folgen in der Frankfurter Allgemeinen Zeitung (FAZ) vom 10.02.2017, auf die vorliegend kurz eingegangen werden soll.

„Verhinderung von Vorhaben aus Prinzip“ und die „reiche, satte Gesellschaft“

Auf Seite 1 der FAZ vom 10.02.2017 befasst sich Frank Pergande in Anlehnung an ein entsprechendes Zitat von Hamburgs Bürgermeister Olaf Scholz (SPD) unter der Überschrift „Ein Meilenstein?“ in einem Leitartikel mit der Komplexität von Großprojekten im Allgemeinen und der Realisierung der Elbvertiefung im Speziellen. Dabei spricht Pergande u. a. das Klagerecht anerkannter Umweltverbände an, das in der Vergangenheit auch auf jurOP.org mehrfach Gegenstand – mitunter kritischer – Betrachtungen war (vgl. z.B. hier, hier und hier). Pergande hält die Verbandsklage „an sich“ eine gute Sache, konstatiert aber zugleich, dass sich dieses Recht auch ggf. ausnutzen lasse, „um ein Vorhaben aus Prinzip zu verhindern.“ Hiervon ausgehend wirft Pergande die aus seiner Sicht entscheidende Frage auf, wie es in der Zukunft gelingen könne, „Großprojekte vernünftig und mit vertretbarem Aufwand durchzusetzen in einer Gesellschaft, die so reich und satt ist, dass sie lieber den Status quo erhalten will und deshalb blockiert und verhindert?“ Abschließend äußert Pergande die vorsichtige Hoffnung, dass im Anschluss an die Elbvertiefung nur eine zukünftig einfachere Entscheidung oder gar Vermittlung zwischen Belangen der Wirtschaft und des Umwelt- /Naturschutzes tatsächlich als „Meilenstein“ im Sinne von Bürgermeister Scholz angesehen werden könne. Dass es tatsächlich zu einem besseren Ausgleich zwischen beiden Interessen kommen wird, sei indes zweifelhaft.

Zu diesen Ausführungen Pergandes sei Folgendes angemerkt:

  • Die Entwicklung der Verbandsklage von Umwelt- und Naturschutzvereinigungen in den vergangenen Jahren kann anknüpfend an Pergande zumindest in rechtlicher Hinsicht durchaus kritisch betrachtet werden (vgl. dazu auch hier). So mag man bezweifeln, ob die durch den EuGH anhand der Vorschrift des Art. 9 der Aarhus-Konvention vorangetriebene Entwicklung des Verbandsklagerechts rechtlich überzeugt und in dieser Form von den Vertragsparteien des Übereinkommens gewollt war. In demokratietheoretischer Hinsicht ist kritisch zu sehen, dass der stetige Ausbau der Rechtsbehelfsmöglichkeiten von Umweltverbänden im Wesentlichen auf der Rechtsprechung des EuGH und nicht auf politischen Entscheidungen des hierzu berufenen europäischen und nationalen Gesetzgebers beruhte. Politisch stellt sich die Thematik wahrscheinlich noch komplizierter dar, bestand doch über viele Jahre im Umweltrecht ein auch in der Genehmigungspraxis spürbares Vollzugsdefizit, welches u.a. durch die Verbandsklage behoben werden sollte. Dieses Thema ist der EuGH engagiert angegangen und hat durch seine Rechtsprechung zur Aarhus-Konvention und zum europäischen Sekundärrecht im Umweltbereich für einige Veränderung gesorgt. Durch die Rechtsprechung des EuGH können Umwelt- und Naturschutzverbände Verstöße gegen formelles und materielles Umweltrecht rügen, was rechtspolitisch jedenfalls im Ausgangspunkt zu begrüßen ist. Mit den (mittlerweile gar nicht mehr so neuen) Rechtsschutzmöglichkeiten anerkannter Umweltvereinigungen geht für Vorhabenträger ein nicht unerhebliches Risiko einher. Insbesondere die Verfahren um die Zulassung von Großvorhaben, wie z. B. die Elbvertiefung, sind komplex und fehleranfällig. Verstoßen die behördlichen Zulassungsentscheidungen z. B. gegen Vorgaben des FFH-Rechts, drohen Vorhaben zu scheitern oder sich erheblich zu verzögern. Zweifellos sind die Rechtsbehelfsmöglichkeiten anerkannter Umweltvereinigungen insoweit auch ein machtvolles Instrument, das es, auch im Interesse des Umweltschutzes (Stichwort: Energiewende), behutsam einzusehen gilt (vgl. dazu bereits hier).
  • Diese komplexe Problematik greift Pergande nur oberflächlich auf, wenn er im Leitartikel (FAZ vom 10.02.2017, S. 1) die These in den Raum stellt, die Rechtsbehelfsmöglichkeiten anerkannter Umweltvereinigungen könnten zur „Vorhabenverhinderung aus Prinzip“ ausgenutzt werden. Ausgehend vom Verfahren um die Elbvertiefung, dem ebenfalls Verbandsklagen zugrunde lagen attestiert Pergande in seiner Hauptthese „der Gesellschaft“ (vermutlich ist die deutsche gemeint) gewissermaßen eine Tendenz zur Dekadenz („die so reich und satt ist, dass sie lieber den Status Quo erhalten will und deshalb blockiert und verhindert“).
  • Da die Diskussion um die Verbandsklage auch auf jurOP.org schon längerem mit Beiträgen begleitet wurde, soll zu den Thesen Pergandes Stellung genommen werden. Die Elbvertiefung ist, unabhängig von der individuellen Haltung zu diesem Vorhaben, ein Projekt mit großen Auswirkungen auf die Umwelt. Dass Umweltverbände auf diese Auswirkungen hinweisen und nach einem mehrjährigen Gerichtsverfahren in weiten Teilen recht bekommen, ist kein Beleg für querulatorische Einstellungen von Umweltverbänden gegenüber Großvorhaben, sondern zunächst einmal das Ergebnis eines rechtsstaatlichen Verfahrens. Die eigentlichen Schwierigkeiten liegen tiefer, nämlich in der konkreten Ausgestaltung des notwendigen Ausgleichs zwischen wirtschaftlichen Interessen und Belangen des Umwelt- und Naturschutzes. Stellvertretend für diesen Konflikt steht der durch die Entscheidung des BVerwG zu neuem Ruhm gekommene Schierlings-Wasserfenchel, an dem sich Pergande im Leitartikel inhaltlich abarbeitet. Der von Pergande in seinem Leitartikel erhobene Vorwurf der Dekadenz wird der – auch im vorliegenden Beitrag nur angerissenen – Komplexität der Thematik kaum gerecht. Anlässlich des komplexen Verfahrens um die Elbvertiefung von einer gesellschaftlichen Dekadenz und Verhinderungshaltung zu sprechen, dürfte selbst als zugespitzter Anstoß einer grundlegenden Debatte um den Stellenwert des Umwelt- und Naturschutzes in einer großen Wirtschaftsnation zu kurz reichen.

„Die“ Verbandsklage und ihr Reformbedarf

Das Thema „Verbandsklage“ greift Pergande sodann in einem ausführlichen Artikel zur Elbvertiefung (FAZ vom 10.02.2017, S. 3) erneut auf. Der Kampf um die Elbvertiefung beruhe auf der Novelle des Bundesnaturschutzgesetzes im Jahr 2010. Bis zu dieser Novelle habe es für Umweltverbände in Deutschland keine Rechtsbehelfsmöglichkeiten gegen den Ausbau von Bundeswasserstraßen gegeben. Nun sei ein entsprechendes Instrumentarium vorhanden, von welchem Umweltvereinigungen wie WWF, NABU und BUND beherzt Gebrauch machten. An einer späteren Stelle seines Artikels greift Pergande Reformvorschläge des Wirtschaftsrats der CDU e. V. (Landesverband Hamburg) und der Hamburger Handelskammer zur Verbandsklage auf. Diese forderten nach Darstellung von Pergande das „außer Kontrolle geratene Verbandsklagerecht“ wieder einzufangen (so laut Pergande der Wirtschaftsrat der CDU) und das „gesamte deutsche Planungsrecht umfassend zu reformieren“ (Hamburger Handelskammer).

Diesbezüglich soll auf folgende Aspekte kurz hingewiesen werden:

  • Soweit Pergande auf die Novelle des Bundesnaturschutzgesetzes im Jahr 2010 und die diesbezügliche Normierung von Rechtsbehelfsmöglichkeiten für Verbände gegen den Ausbau von Bundeswasserstraßen verweist, bedarf es einer klarstellenden Erläuterung. Im deutschen Umweltrecht existiert nicht nur die Verbandsklage nach BNatSchG, sondern auch die Verbandsklage nach dem Umweltrechtsbehelfsgesetz (UmwRG). Das Verhältnis beider Verbandsklagen wird durch den im Rahmen der UmwRG-Novelle 2013 geschaffenen § 1 Abs. 3 UmwRG geregelt. Nach dieser Vorschrift ist in Planfeststellungsverfahren, die dem Anwendungsbereich des § 1 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 oder 2 UmwRG unterfallen und gegen die Rechtsbehelfe nach dem UmwRG eröffnet sind, die Vorschrift des § 64 Abs. 1 BNatSchG (Anm.: Die Vorschrift regelt die Verbandsklage nach BNatSchG) nicht anwendbar.
  • Bezogen auf den Ausbau von Bundeswasserstraßen bedeutet das: Der Ausbau von Bundeswasserstraßen bedarf gemäß § 14 Abs. 1 S. 1 Bundeswasserstraßengesetz (WaStrG) der vorherigen Planfeststellung. Der Planfeststellungsbeschluss für den Ausbau einer Bundeswasserstraße kann dabei dem Anwendungsbereich des UmwRG unterliegen. Dies ergibt sich – vorbehaltlich der genauen Normkette des Einzelfalls – aus den Regelungen des § 2 Abs. 1 Nr. 1 UmwRG i. V. m. § 1 Abs. 1 S. 1 Nr. 1a UmwRG i. V. m. §§ 2 Abs. 3 Nr. 1, 3 Abs. 1 S. 1, 3e Abs. 1, 3c UVPG i. V. m. Nr. 14.1 und 14.2 Anlage 1 zum UVPG (vgl. auch BVerwG, Beschl. v. 29.10.2014 –7 VR 4/13, juris, Rn. 6). Umweltvereinigungen können insoweit Planfeststellungsbeschlüsse für den Ausbau von Bundeswasserstraßen, die dem Anwendungsbereich des UmwRG unterliegen, nicht auf die Verbandsklage nach § 64 Abs. 1 BNatSchG stützen.
  • Darüber hinaus muss die von Pergande „zitierte“ Forderung des Wirtschaftsrats der CDU und der Hamburger Handelskammer nach einer Reform des Verbandsklage- und Planungsrechts (FAZ vom 10.02.2017, S. 3) eingeordnet werden. Die Verbandsklage im deutschen Umweltrecht beruht in wesentlichen Teilen auf den Vorgaben der Aarhus-Konvention, des europäischen Sekundärrechts und der hierzu ergangenen Rechtsprechung des EuGH. Diese völker- und europarechtlichen Vorgaben muss der deutsche Gesetzgeber bei jeder Anpassung des nationalen Rechts beachten und einhalten. Dies gilt auch für das nationale Planungsrecht. Der EuGH hat in den vergangenen Jahren immer wieder die aus seiner Sicht unzureichende Umsetzung umweltrechtlicher Vorgaben im deutschen Recht gerügt und beispielsweise die in § 73 Abs.4 VwVfG geregelte materielle Einwendungspräklusion für unionsrechtswidrig erklärt (vgl. dazu u.a. hier). Die Rechtsprechung des EuGH kann man mit guten Gründen kritisch sehen. Nichtsdestotrotz ist Deutschland vor dem Hintergrund des Völker- und Unionsrechts in der Ausgestaltung des nationalen Verbandsklage- und Planungsrechts nicht völlig frei, was Pergande in seinem Artikel nicht deutlich macht. Die von Pergande nur auszugsweise zitierte Stellungnahme des Wirtschaftsrats der CDU e. V. (Landesverband Hamburg) (vgl. FAZ vom 10.02.2017, S. 3) weist im Original ausdrücklich auf die unionsrechtlichen Vorgaben für das nationale Verbandsklagerecht hin. In der Ausgabe der FAZ vom 10.02.2017 kommt dieser Zusammenhang erst an späterer Stelle zum Ausdruck (vgl. der Beitrag „Die Elbe kann nicht sofort vertieft werden“ auf Seite 15)

Schlussbetrachtung

Die grundsätzlichen Fragen zum komplexen Verhältnis von Wirtschaft und Umweltschutz, für die das Verfahren um die Elbvertiefung exemplarisch herangezogen werden mag, eignen sich über die Anregung gesellschaftlicher Debatten hinaus kaum für markige Kommentare und einfache Antworten. Ob und inwieweit anlässlich der Elbvertiefung eine konstruktive Debatte um den Stellenwert von Umwelt- und Naturschutz und der altruistischen Verbandsklage bei der Realisierung von Großprojekten geführt werden wird, muss sich noch zeigen.

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