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Fahrverbote für Dieselfahrzeuge mit grüner Plakette in Umweltzonen: Hat die Entscheidung des VG Stuttgart vor dem Bundesverwaltungsgericht Bestand?

Das Land Baden-Württemberg hat Anfang Oktober mitgeteilt, das Urteil des VG Stuttgart vom 26.07.2017 (13 K 5412/15) zu Fahrverboten für Dieselfahrzeuge in der Umweltzone der Innenstadt Stuttgarts im Wege der Sprungrevision durch das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) überprüfen zu lassen. Die Deutsche Umwelthilfe (DUH) als erstinstanzliche Klägerin hat die hierzu erforderliche Zustimmung erteilt (vgl. hier). Damit ist der Weg frei für eine obergerichtliche Klärung der Frage, ob im Fall der Überschreitung der für Stickstoffdioxid (NO2) geltenden Immissionsgrenzwerte nach geltender Rechtslage in Umweltzonen Fahrverbote für (bestimmte) Dieselfahrzeuge mit grüner Plakette angeordnet werden dürfen. Auf diese Problematik beschränkt sich die nachfolgende Entscheidungsbesprechung. Andere Aspekte der 102 Seiten (!) langen Entscheidungsbegründung bleiben außer Betracht. Im Ergebnis kann das Urteil des VG Stuttgart im entscheidenden Punkt nicht überzeugen.

I. Überblick zum Rechtsrahmen der Luftreinhalteplanung

Die Diskussion um den Erlass von Fahrverboten für Dieselfahrzeuge mit grüner Plakette in Umweltzonen ist rechtlich stets aus dem Blickwinkel der Recht der Luftreinhalteplanung zu sehen.

Auf Ebene des europäischen Rechts gibt die Richtlinie 2008/50/EG über Luftqualität und saubere Luft in Europa (Luftqualitäts-RL) für verschiedene Luftschadstoffe (Stick(stoff)oxide, NO2, Schwefeldioxid und Feinstaubpartikel) Grenzwerte vor. Für NO2 darf nach Anhang IX der Luftqualitäts-RL ein Jahresmittelwert von 40 Mikrogramm je Kubikmeter nicht überschritten werden. Zudem darf ein Stundengrenzwert von 200 Mikrogramm je Kubikmeter nicht öfter als 18-mal im Kalenderjahr überschritten werden.

Auf Ebene des nationalen Rechts sind für das Recht der Luftreinhalteplanung zunächst § 47 Bundes-Immissionsschutzgesetz (BImSchG) sowie die 39. BImSchV zu beachten. In § 3 der 39. BImSchV sind die für NO2 geltenden Grenzwerte (s. oben) in nationales Recht umgesetzt. Im Fall der Überschreitung des für No2 geltenden Grenzwertes greift die Regelung des § 47 Abs. 1. S. 1 BImSchG: Werden in einer Stadt bzw. in einer Kommune die für NO2 geltenden Immissionsgrenzwerte einschließlich festgelegter Toleranzmargen überschritten, ist die zuständige Behörde zur Aufstellung eines Luftreinhalteplans verpflichtet, welcher die erforderlichen Maßnahmen zur dauerhaften Verminderung von Luftverunreinigungen festlegt und den Anforderungen der 39. BImSchV entspricht. Die Maßnahmen eines Luftreinhalteplans müssen geeignet sein, den Zeitraum einer Überschreitung von bereits einzuhaltenden Immissionsgrenzwerten so kurz wie möglich zu halten (§ 47 Abs. 1 S. 3 BImSchG).

II. Diskussion um Fahrverbote für (bestimmte) Dieselfahrzeuge mit grüner Plakette in Umweltzonen

Das Immissionsschutzrecht gibt nicht vor, durch welche konkreten Maßnahmen die für NO2 (bzw. auch für andere Stoffe) geltenden Immissionsgrenzwerte eingehalten werden müssen (vgl. § 47 Abs. 1. S. 1 BImSchG: „die erforderlichen Maßnahmen“). Grundsätzlich kommen sämtliche Maßnahmen in Betracht, die einen Beitrag zur Einhaltung der Immissionsgrenzwerte leisten können. Ein verbreitetes Instrument ist die Einrichtung von Umweltzonen, in die nur Fahrzeuge einfahren dürfen, die bestimmte Abgasnormen einhalten. Umweltzonen lassen sich aus einem Zusammenspiel von Verkehrsbeschränkungen und dem Plakettensystem herleiten (Schröer/Kullick, NZBau 2012, 635). Im Zuge des sog. „Diesel-Skandals“ wurde festgestellt, dass zahlreiche Dieselfahrzeugmodelle mit grüner Plakette die für NO2 geltenden Abgasnormen nicht einhalten und so einen erheblichen Beitrag zur Überschreitung der für NO2 geltenden Immissionsgrenzwerte in deutschen Innenstädten beitragen. Hieran knüpft die juristische Diskussion um die Zulässigkeit partieller Fahrverbote in Umweltzonen an. Denn Dieselfahrzeuge, die über eine grüne Umweltplakette verfügen, sind grundsätzlich erst einmal berechtigt, in festgesetzten Umweltzonen zu fahren. Gleichwohl besteht ein gewisses Bedürfnis, auch Dieselfahrzeuge mit grüner Umweltplakette die Einfahrt in Umweltzonen zu versagen, wenn sie die geltenden Abgasnormen überschreiten. Die Problematik der Zulässigkeit von Fahrverboten für Dieselfahrzeuge mit grüner Plakette in Umweltzonen stellt sich dabei nur, weil es nach gegenwärtiger Rechtslage keine „blaue Plakette“ gibt. Eine blaue Plakette könnte für Fahrzeuge mit geringem bzw. nahezu keinem Stickstoffausstoß verliehen werden. Erfasst wären die meisten Benziner, gasgetriebene Autos, Elektroautos sowie manche Dieselfahrzeuge, welche die NOx-Werte der Abgasnorm Euro 6 erfüllen. Der (Bundes-) Verordnungsgeber wäre aufgrund der Ermächtigungen in § 6 Abs. 1 Nr. 5b) StVG und § 40 Abs. 3 BImSchG zwar grundsätzlich zu einer entsprechenden Erweiterung des in der 35. BImSchV geregelten Plakettensystems (rot, gelb, grün) befugt. Bislang war aber die Novellierung des Plakettensystems politisch nicht umsetzbar. Die nachfolgenden Fragestellungen und Diskussionskreise gehen insofern zu einem erheblichen Anteil auf politische Entscheidungen zurück.

  1. Auslegung von § 40 Abs. 1 S. 1 BImSchG („nach Maßgabe der straßenverkehrsrechtlichen Vorschriften“)

Sieht ein Luftreinhalteplan als Maßnahmen zur Einhaltung der Immissionsgrenzwerte für NO2 Verkehrsbeschränkungen oder (vollständige) Verkehrsverbote vor, obliegt die Umsetzung dieser Maßnahmen der Straßenverkehrsbehörde. Dies folgt aus § 40 Abs. 1 S. 1 BImSchG: Gemäß § 40 Abs. 1 S. 1 BImSchG beschränkt oder verbietet die zuständige Straßenverkehrsbehörde den Kraftfahrzeugverkehr nach Maßgabe der straßenverkehrsrechtlichen Vorschriften, soweit ein Luftreinhalteplan oder ein Plan für kurzfristig zu ergreifende Maßnahmen nach § 47 Abs. 1 oder 2 BImSchG dies vorsehen.

In der Rechtsprechung und Literatur ist umstritten, ob die in § 40 Abs. 1 S. 1 BImSchG enthaltene Formulierung „nach Maßgabe der straßenverkehrsrechtlichen Vorschriften“ einen Rechtsgrund- oder einen Rechtsfolgenverweis darstellt. In diesem Meinungsstreit wird – im zu Unrecht verkürzt – teilweise die Lösung der Fahrverbotsproblematik für Dieselfahrzeuge gesehen (vgl. etwa Faßbender, NJW 2017, 1995 (1997)). Interpretierte man die Formulierung als Rechtsgrundverweis, hinge die rechtliche Zulässigkeit der Anordnung von Fahrverboten zusätzlich zum Überschreiten der Immissionsgrenzwerte vom Vorliegen der Voraussetzungen der straßenverkehrsrechtlichen Ermächtigungen ab. Interpretierte man demgegenüber die Vorschrift des § 40 Abs. 1 S. 1 BImSchG als Rechtsfolgenverweis, käme es auf das tatbestandliche Vorliegen der Voraussetzungen der straßenverkehrsrechtlichen Vorschriften der StVO im Ausgangspunkt nicht an. Der Unterschied beider Auslegungsmöglichkeiten zeigt sich insbesondere darin, dass § 45 Abs. 1 S. 2 Nr.3 StVO und § 45 Abs. 1b Nr. 5 StVO allein den Schutz der Bevölkerung, nicht hingegen den Umweltschutz erfassen. Daneben sind die straßenverkehrsrechtlichen Ermächtigungen nach herrschender Meinung auf die Gefahrenabwehr beschränkt (Jarass, BImSchG, 12. Auflage 2017, § 40 Rn. 12 m. w. N. aus der Literatur). Im Fall der Annahme eines Rechtsgrundverweises wäre die Befugnis zur Verhängung von Verkehrsverboten also von vornherein sehr viel eingeschränkter als im Fall der Annahme einer Rechtsfolgenverweisung.

Der Wortlaut des § 40 Abs. 1 S. 1 BImSchG spricht wohl eher für die Annahme einer Rechtsgrundverweisung (so auch Jarass, BImSchG, 12. Auflage 2017, § 40 Rn. 12), ist allerdings nicht eindeutig. Gleiches gilt für die Gesetzgebungshistorie. Die in § 40 Abs. 1 S. 1 BImSchG getroffene Formulierung „nach Maßgabe der straßenverkehrsrechtlichen Vorschriften“ geht zurück auf das „Siebte Gesetz zur Änderung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes“ vom 11. September 2002 (BGBl. I, S. 3622). Anhand der Gesetzesbegründung lässt sich eine Auslegung der Vorschrift als Rechtsgrund- oder Rechtsfolgenverweisung nicht festmachen. Denn dort heißt es lediglich, die Durchführung der in Aktionsplänen nach § 47 Abs. 2 BImSchG a. F. vorgesehenen Maßnahmen richte sich nach den straßenverkehrsrechtlichen Vorschriften (BT-Drs. 14/8450, S. 11). Die herrschende Meinung interpretiert die Formulierung „nach Maßgabe der straßenverkehrsrechtlichen Vorschriften“ aufgrund der unionsrechtlichen Vorgaben der Luftqualitäts-RL und im Interesse einer effektiven Möglichkeit zur Einhaltung festgelegter Immissionsgrenzwerte als Rechtsfolgenverweisung (vgl. nur OVG Lüneburg, Urteil vom 12.05.2011 – 12 LC 143/09, Rn. 76; Faßbender, NJW 2017, 1995 (1997); Jarass, BImSchG, 12. Auflage 2017, § 40 Rn. 12; Reese, in: Giesberts/Reinhardt (Hrsg.), Beck´scher Onlinekommentar Umweltrecht, 44. Edition (Stand: 01.08.2017), BImSchG, § 40 Rn. 9). Dieser Auffassung ist im Ausgangspunkt beizupflichten. Denn der Gesetzgeber wollte trotz des Verweises auf die straßenverkehrsrechtlichen Vorschriften die Anordnung von Verkehrsbeschränkungen wohl allein im Interesse der Einhaltung der Immissionsgrenzwerte der (heutigen) 39. BImSchV ermöglichen. Bezogen auf die Zulässigkeit der Anordnung von Verkehrsbeschränkungen für den fließenden Verkehr kann es daher nicht auf das Vorliegen konkreter Gefahrenlagen für die Gesundheit der Wohnbevölkerung ankommen (vgl. § 45 Abs. 1 S. 2 StVO und § 45 Abs. 9 S. 3 StVO).

Die grundsätzliche Auslegung des § 40 Abs. 1 S. 1 BImSchG als Rechtsfolgenverweisung entbindet indes nicht von der weiteren Prüfung, ob der Gesetz- bzw. Verordnungsgeber für die Anordnung von Verkehrsbeschränkungen- bzw. verboten in Umweltzonen ein abschließendes Bekanntgabeinstrumentarium geschaffen hat, um die Einhaltung der Immissionsgrenzwerte der 39. BImSchV zu gewährleisten. Nach § 40 Abs. 1 S. 1 BImSchG hängt die Zulässigkeit von Verkehrsbeschränkungen bzw. -verboten zwar nicht von vornherein vom Vorliegen der Voraussetzungen der einschlägigen StVO-Normen ab. Es ist dem Gesetz- bzw. Verordnungsgeber aufgrund der Regelung des § 40 Abs. 1 S. 1 BImSchG ungeachtet der Diskussion um die Interpretation als Rechtsfolgen- bzw. Rechtsgrundverweisung aber gleichwohl unbenommen, im Straßenverkehrsrecht (vgl. § 40 Abs. 1 S. 1 BImSchG: „nach Maßgabe der straßenverkehrsrechtlichen Vorschriften“) die Voraussetzungen für die Umsetzung von in Luftreinhalteplänen vorgesehenen Maßnahmen abschließend zu regeln. Machen der Gesetz- und Verordnungsgeber von dieser Normsetzungsbefugnis Gebrauch und geben für bestimmte Verkehrsbeschränkungen/-verbote ein abschließendes Bekanntgabeinstrumentarium vor, muss die Straßenverkehrsbehörde sich an diesen „Instrumentenkasten“ halten. „Luftreinhalterechtlich motivierte Fahrverbote sind nur in dem Umfang zulässig, in dem das (bundesrechtliche) Straßenverkehrsrecht sie zulässt“ (Lenz, NVwZ 2017, 858; vgl. auch VGH München, Beschluss v. 27.02.2017 – 22 C 16.1427, Rn. 157). Ein anderes Verständnis würde den Straßenverkehrsbehörden „lokalen Insellösungen“ bei der Umsetzung von Fahrverboten in Umweltzonen ermöglichen, was aufgrund der sich bundesweit stellenden NO2-Problematik kaum gewollt sein kann (vgl. auch Lenz, NVwZ 2017, 858 (860)).

  1. Auslegung von § 45 Abs. 1 lit. f) StVO

Ausgehend von dieser Auslegung des § 40 Abs. 1 S. 1 BImSchG hängt die Zulässigkeit der Anordnung von Fahrverboten in Umweltzonen also davon ab, ob der Gesetz- und Verordnungsgeber im Straßenverkehrsrecht ein abschließendes Instrumentarium für den Erlass entsprechender Verkehrsbeschränkungen vorgesehen hat. Ein im genannten Sinne abschließendes Bekanntgabeinstrumentarium könnte die Vorschrift des § 45 Abs. 1 lit. f) StVO beinhaltet

In der Vorschrift heißt es:

„Zur Kennzeichnung der in einem Luftreinhalteplan oder einem Plan für kurzfristig zu ergreifende Maßnahmen nach § 47 Absatz 1 oder 2 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes festgesetzten Umweltzonen ordnet die Straßenverkehrsbehörde die dafür erforderlichen Verkehrsverbote mittels der Zeichen 270.1 und 270.2 in Verbindung mit dem dazu vorgesehenen Zusatzzeichen an.“

Mit den in der Anlage 2 zur StVO vorgesehenen Zeichen 270.1 und 270.2 werden Beginn bzw. Ende einer festgesetzten Umweltzone markiert. In einer mit dem Zeichen 270.1 gekennzeichneten Umweltzone ist die Teilnahme am Verkehr mit einem Kraftfahrzeug verboten (vgl. Erläuterung Nr. 1 zum Zeichen 270.1). In Nr. 46 der Anlage 2 zur StVO ist allerdings ein Zusatzzeichen vorgesehen, welches Kraftfahrzeuge vom Verkehrsverbot ausnimmt, die mit einer auf dem Zusatzzeichen in der jeweiligen Farbe angezeigten Plakette nach § 3 der 35. BImSchV ausgestattet sind. Zu berücksichtigen ist dabei, dass gemäß § 39 Abs. 3 S. 1 StVO auch Zusatzzeichen Verkehrszeichen sind.

Aufgrund der Regelung des § 45 Abs. 1 lit. f) StVO stellt sich in rechtlicher Hinsicht die Frage, ob aus dem Kreis der Fahrzeuge mit grüner Plakette sämtliche oder zumindest bestimmte Dieselfahrzeuge in einer Umweltzone mit einem Fahrverbot belegt werden dürfen, während andere Fahrzeuge mit grüner Plakette (insbesondere Benziner, Elektrofahrzeuge) in die Umweltzone einfahren dürfen. Eine solche Differenzierung ist in § 45 Abs. 1 lit. f) StVO i. V. m. den in der Anlage 2 zur StVO vorgesehenen Zeichen 270.1 und 270.2 sowie dem in der Nr. 46 der Anlage 2 vorgesehenen Zusatzzeichen nämlich nicht vorgesehen (vgl. auch Lenz, NVwZ 20167, 858 (860)). Die Verordnungsbegründung zu § 45 Abs. 1 lit. f) StVO verhält sich hierzu nicht. Dort heißt es unter Wiedergabe des Wortlauts des § 40 Abs. 1 S. 1 BImSchG lediglich: „Bei dieser Regelung handelt es sich um eine Rechtsfolgenverweisung. Absatz 1f trägt diesem Umstand Rechnung.“(BR-Drs. 428/12, S. 145).

Der Verordnungsgeber nimmt in der Begründung zu § 45 Abs. 1 lit.f) StVO also ausdrücklich Bezug auf die Vorschrift des § 40 Abs. 1 S. 1 BImSchG. Aus diesem Grund muss die Prüfung der rechtlichen Zulässigkeit von Fahrverboten für Diesel-Fahrverbote in Umweltzonen am Regelungsgehalt des § 45 Abs. 1 lit. f) StVO i. V. m. den in der Anlage 2 zur StVO vorgesehenen Zeichen 270.1 und 270.2 sowie dem in der Nr. 46 der Anlage 2 vorgesehenen Zusatzzeichen ansetzen. Dies gilt auch für die Verwaltungsgerichte in den von ihnen zu entscheidenden Fällen. De facto ist dies nicht immer der Fall: So hat das VG Düsseldorf in seiner Entscheidung vom 13.09.2016 (3 K 7695/15) die Vorschrift des § 45 Abs. 1 lit. f) StVO gar nicht erwähnt und stattdessen die Zulässigkeit der Anordnung partieller Fahrverbote aus § 40 Abs. 1 S. 1 BImSchG i. V. m Zeichen 251 aus der Anlage 2 zu § 41 Abs. 1 StVO (Verbot für Kraftwagen) mit entsprechendem – auf (bestimmte) Dieselfahrzeuge bezogenem – Zusatzzeichen abgeleitet (vgl. dazu dieser Beitrag auf jurOP.org).

III. Entscheidung des VG Stuttgart

Das VG Stuttgart hat sich in seinem Urteil vom 26.07.2017 (13 K 5412/15) mit dem Regelungsgehalt des § 45 Abs. 1 lit. f) StVO auseinandergesetzt (eine Abschrift der Entscheidung kann hier abgerufen werden). Auf Grundlage dieser Vorschrift hat das Gericht das Land Baden-Württemberg verurteilt, den am 01.01.2006 in Kraft getretenen und derzeit in seiner Fassung der 1. und 2. Fortschreibung vom Februar 2010 bzw. Oktober 2014 geltenden Teilplan Landeshauptstadt Stuttgart des Luftreinhalteplans für den Regierungsbezirk Stuttgart so fortzuschreiben bzw. zu ergänzen, dass dieser die erforderlichen Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung des über ein Kalenderjahr gemittelten Immissionsgrenzwertes für NO2 i. H. v. 40 µg/m³ und des Stundengrenzwertes für NO2 von 200 µg/m³ bei maximal 18 zugelassenen Überschreitungen im Kalenderjahr im der Umweltzone Stuttgart enthält.

Bei der Prüfung des Vorliegens einer geeigneten Rechtsgrundlage stellt das VG Stuttgart zunächst fest, dass die in § 45 Abs. 1 lit. f) StVO vorgesehene Verkehrszeichen-Kombination (Zeichen 270.1 und 270.2 i. V. m. dem vorgesehenen Zusatzzeichen) die Verhängung von Fahrverboten für Dieselfahrzeuge mit grüner Umweltplakette in Umweltzonen nicht zulasse. Das Verkehrsverbot betreffe Kraftfahrzeuge mit benzin- oder gasbetriebenen Ottomotoren der Eurostufen Euro 1 und 2 sowie Kraftfahrzeuge mit Dieselmotoren der Eurostufen Euro 3, 4 und 5, mithin Kraftfahrzeuge der Schadstoffgruppe 4. Diese seien nach § 3 Abs. 1 S. 3 der 35. BImSchV mit der grünen Plakette gekennzeichnet und würden deshalb mit dem zur Verfügung stehenden Zusatzzeichen lfd. Nr. 46 der Anlage 2 zur StVO von dem Fahrverbot innerhalb der Umweltzone Stuttgart freigestellt. In Anbetracht der Vorgaben des Luftreinhalterechts seien der Gesetz- bzw. Verordnungsgeber jedoch verpflichtet, baldmöglichst ein geeignetes Instrumentarium – namentlich die blaue Plakette – zu schaffen, um eine Umsetzung von in Luftreinhalteplänen vorgesehenen Fahrverboten in Umweltzonen straßenverkehrsrechtlich zu ermöglichen.

Das attestierte Regelungsdefizit in der StVO schließt nach Auffassung des VG Stuttgart jedoch im Fall festgestellter Grenzwertwertüberschreitungen für NO2 die rechtlich mögliche und zulässige Bekanntgabe von Freistellungen von Fahrverboten in Umweltzonen nicht aus. Denn § 45 Abs. 1 lit. f) StVO enthalte diesbezüglich keine abschließende Regelung. Es sei deshalb rechtlich möglich, Fahrverbote für (bestimmte) Dieselfahrzeuge mittels Schaffung eines bislang in der StVO nicht geregelten Zusatzzeichens durchzusetzen.

Nach Auffassung des VG Stuttgart könne die in § 45 Abs. 1 lit. f) StVO getroffene Regelung bereits ihrem Wortlaut nach nicht als abschließende und zwingende Regelung interpretiert werden. Die Formulierung der Vorschrift deute zwar auf die Annahme des Verordnungsgebers hin, mit den in der Norm angeführten Verkehrszeichen die Ziele des § 47 Abs. 1 BImSchG umsetzen zu können. Zudem könne § 45 Abs. 1 lit. f) StVO seinem Wortlaut auch dahingehend interpretiert werden, als habe der Verordnungsgeber die vorgesehene Verkehrszeichen-Kombination „im Hinblick auf die notwendige Kontrollierbarkeit als die geeignetste Form der Bekanntgabe eines solchen Umweltzonen-Verkehrsverbots angesehen“ (Rn. 264 der Entscheidung). Dieser „Irrtum“ des Verordnungsgebers zwinge aber nicht dazu, die in § 45 Abs. 1 lit. f) StVO genannte Verkehrszeichen-Kombination als abschließend gemeinte Regelung zu verstehen. Eine solches Verständnis sei zwar denkbar, letztlich aber nur eine von mehreren in Betracht kommenden Auslegungsmöglichkeiten der Vorschrift. Im Ergebnis sei dem Wortlaut des § 45 Abs. 1 lit. f) StVO nicht zweifelsfrei der Wille des Verordnungsgebers zu entnehmen, die dort geregelte Verkehrszeichen-Kombination sei in Umweltzonen die einzig zulässige Form der Bekanntgabe von Verkehrsverboten nebst Freistellungen für Dieselfahrzeuge.

Ausgehend vom nach seiner Ansicht nicht abschließenden Wortlaut des § 45 Abs. 1 lit. f) StVO führt das VG Stuttgart des Weiteren aus, der Sinn und Zweck der Vorschrift gebiete eine Auslegung, wonach der Verordnungsgeber den zuständigen Behörden ein zur Erreichung der Vorgaben des Luftreinhalterechts geeignetes Instrumentarium an die Hand habe geben wollen. Diese Vorstellung des Verordnungsgebers spreche entscheidend dafür, die Vorschrift auch nach ihrem Sinn und Zweck nicht in einem abschließenden Sinn zu interpretieren. Die Fehlvorstellung des Verordnungsgebers, bereits mit dem Zusatzeichen 46 ein ausreichendes Bekanntgabeinstrument geschaffen zu haben, sei im Interesse der Einhaltung der für NO2 geltenden Immissionsgrenzwerte unerheblich. Der Verordnungsgeber, so das VG Stuttgart, habe nämlich jedenfalls die Anordnungsbefugnisse der zuständigen Behörden nicht „absichtlich“ unzureichend ausgestalten wollen. Für eine dahingehende Interpretation gebe auch die Verordnungsgebegründung BR-Drs. 428/12 nichts her. Ungeachtet dessen wäre, so das VG Stuttgart weiter, eine in diesem Sinne bewusst unzureichende Ausgestaltung der straßenverkehrsrechtlichen Anordnungsbefugnisse „offensichtlich rechtswidrig“ (Rn. 270 der Entscheidung) gewesen. Das Verkehrszeichen 270.1 könne auch ohne das Zusatzzeichen 46 verwendet werden, da Ausnahmen bzw. Freistellungen vom Verkehrsverbot nicht zwingend mittels des Zusatzzeichens 46 bekanntgegeben werden müssten.

Für diese Auslegung des § 45 Abs. 1 lit. f) StVO spreche auch das höherrangige Recht. Eine Interpretation des § 45 Abs. 1 lit. f) StVO als abschließende Regelung würde nach Auffassung des Gerichts der Vorschrift nämlich eine Bedeutung verleihen, die zu einem Verstoß gegen die Vorgaben der Luftqualitäts-RL, Art. 3 Abs. 1 GRC (körperliche und geistige Unversehrtheit), Art. 2 Abs. 1 S. 1 GG(Leben und körperliche Unversehrtheit), § 47 BImSchG (s.o.). Auch vor diesem Hintergrund könne und müsse § 45 Abs. 1 lit. f.) StVO unions- und verfassungskonform ausgelegt werden.

Fahrverbote für (bestimmte) Dieselfahrzeuge mit grüner Plakette in Umweltzonen könnten nach alledem mittels eines Zusatzzeichens als sog. Frei-Zusatzzeichen angeordnet werden. Durch dieses könne der Aussagegehalt der bislang nicht vorliegenden blauen Plakette in Textform zum Ausdruck gebracht werden.

IV. Stellungnahme

Die Ausführungen des VG Stuttgart können nicht überzeugen.

Der Wortlaut des § 45 Abs. 1 lit.) StVO lässt es nicht zu, Verkehrsverbote in Umweltzonen anders als mittels der Zeichen 270.1 und 270.2 in Verbindung mit dem dazu vorgesehenen Zusatzzeichen zu regeln. § 45 Abs. 1 lit. f) StVO nennt lediglich diese eine Möglichkeit der Bekanntgabe des Verkehrsverbots; auf andere zulässige Möglichkeiten der Bekanntgabe von Verkehrsverboten weist die Vorschrift weder hin noch bietet der Wortlaut ein „Einfallstor“ dafür, andere Bekanntgabeformen als ebenso zulässig anzusehen. Insbesondere der in der Vorschrift verwendete Begriff „mittels“ spricht für die Annahme eines abschließenden Bekanntgabeinstrumentariums. Die gegenteilige Annahme des VG Stuttgart ist unschlüssig. Hätte der Verordnungsgeber nämlich eine andere Bekanntgabe von Verkehrsverboten als die mittels der Zeichen 270.1 und 270.2 in Verbindung mit dem dazu vorgesehenen Zusatzzeichen tatsächlich zulassen wollen, hätte er dies sprachlich ohne Weiteres zum Ausdruck bringen können. Hierzu hätten sich unterschiedliche Regelungstechniken angeboten. Nahliegend wäre insbesondere ein Verzicht auf die ausdrückliche Vorgabe eines bestimmten Zeichens gewesen, durch das Verkehrsverbote in Umweltzonen bekanntgegeben werden sollen. Eine andere denkbare Normsetzungstechnik, die im Wortlaut an einen Anknüpfungspunkt für ein nicht abschließendes Normverständnis geben könnte, liegt in der Verwendung von Regelbeispielen. Durch den Zusatz „insbesondere“ kann der Normgeber seine Vorstellung zum Ausdruck bringen, einen bestimmten Sachverhalt nicht abschließend im Einzelnen regeln zu wollen. Der Verordnungsgeber hat jedoch bei der Schaffung des § 45 Abs. 1 lit. f) StVO keine dieser hier nur beispielhaft genannten Regelungstechniken genutzt. Vielmehr hat er der Straßenverkehrsbehörde eine konkrete Bekanntgabeform ausdrücklich vorgegeben. Dieser Umstand spricht bei grammatischer Auslegung des § § 45 Abs. 1 lit. f) StVO entscheidend dafür, die Vorschrift auch unter Berücksichtigung der seinerzeitigen Motive des Verordnungsgebers als abschließend zu verstehen. Noch eindeutiger hätte der Verordnungsgeber diesen nach dem Wortlaut der Norm naheliegenden Willen wohl nur noch durch Verwendung eines entsprechenden Zusatzes, beispielsweise durch den Einschub des Begriffs „ausschließlich“ (dann: „ordnet die Straßenverkehrsbehörde die dafür erforderlichen Verkehrsverbote ausschließlich mittels der Zeichen 270.1 und 270.2 in Verbindung mit dem dazu vorgesehen Zusatzzeichen an“), zum Ausdruck bringen können, was aber in Anbetracht der gewählten feststellenden und damit eindeutigen Formulierung des § 45 Abs. 1 lit. f) StVO entbehrlich erscheint. Bezeichnenderweise legt auch das VG Stuttgart nicht dar, an welcher Formulierung des § 45 Abs. 1 f) StVO es den – vermeintlich – nicht abschließenden Charakter der Vorschrift festmacht.

Für den abschließenden Charakter des § 45 Abs. 1 lit. f) StVO spricht auch das Gebot, Rechtsvorschriften so auszulegen, dass ihnen ein eigenständiger Anwendungsbereich verbleibt. Erblickte man in § 45 Abs. 1 lit. f) StVO keine abschließende Regelung, wäre sie überflüssig. § 45 Abs. 1 lit. f) StVO unterscheidet sich in seinem Regelungsgehalt gegenüber § 40 Abs. 1 S. 1 BImSchG nämlich gerade durch die Anordnung eines bestimmten Bekanntgabemechanismus für die Umsetzung von Fahrverboten in Umweltzonen. Wäre auch jede andere Art der Anordnung von Verkehrsbeschränkungen zulässig, hätte es der konkreten Vorgabe einer Verkehrszeichen-Kombination in § 45 Abs. 1 lit. f) StVO nicht bedurft. In diesem Fall ließe sich theoretisch – wie offenbar auch das VG Düsseldorf annimmt (s. oben) – bereits § 40 Abs. 1 S. 1 BImSchG (i. V. m. den Verkehrs- und Zusatzzeichen der StVO) als Rechtsgrundlage für den Erlass partieller Fahrverbote in Umweltzonen ansehen. Dann wiederum fragt sich allerdings, welchem Zweck der Verweis in § 40 Abs. 1 S. 1 BImSchG auf die „straßenverkehrsrechtlichen Vorschriften“ noch dienen soll.

Soweit das Gericht in seiner Entscheidung zu den seinerzeitigen Erwägungen des historischen Verordnungsgebers ausführt, kann hieraus kein anderes Ergebnis folgen. Das Gericht belässt es insoweit nämlich bei bloßen Spekulationen, ohne sich dann aber tatsächlich substantiiert mit der Normsetzungshistorie auseinanderzusetzen. Die oben im Text zitierte Verordnungsbegründung (BR-Drs. 428/12, S. 145) gibt für die Frage des abschließenden Charakters des § 45 Abs. 1 lit. f) StVO nichts her. Der dortige Hinweis, § 40 Abs. 1 S. 1 BImSchG beinhalte einen Rechtsfolgenverweis, schließt nämlich wie dargelegt nicht aus, im Straßenverkehrsrecht ein bestimmten Bekanntgabeinstrumentarium zu regeln. In diesem Sinne kann auch die Formulierung „Absatz 1f trägt diesem Umstand Rechnung“(BR-Drs. 428/12, S. 145) verstanden werden. Jedenfalls kann ein dem historischen Verordnungsgeber vom Gericht letztlich nur unterstellter Normsetzungswille nicht über den abschließenden Wortlaut des § 45 Abs. 1 lit. f) StVO hinweghelfen.

Im Übrigen orientiert sich der in § 45 Abs. 1 lit. f) StVO vorgesehene Bekanntgabemechanismus gerade am geltenden Plakettensystem. Auch dieser Punkt spricht maßgeblich für einen abschließenden Regelungsgehalt des § 45 Abs. 1 lit. f) StVO. Ein anderer als der in der Vorschrift vorgesehene Bekanntgabeweg muss die Einteilung in grüne, gelbe und rote Plakette beachten. Das bedeutet, dass Binnendifferenzierungen innerhalb der Fahrzeuge mit grüner Plakette ausgeschlossen sind. Dies ergibt sich aus dem (bisherigen) Verzicht des Verordnungsgebers auf die Schaffung einer blauen Plakette, die eine entsprechende Binnendifferenzierung ermöglichen würde. Der vom VG Stuttgart vorgeschlagene Lösungsweg über ein Frei-Zusatzzeichen konterkariert insofern das im kodifizierten Recht und der „Verkehrswirklichkeit“ gegenwärtige Plakettensystem.

Im Ergebnis schließt die Regelung des § 45 Abs. 1 lit. f) StVO die Sichtweise des VG Stuttgart aus, (bestimmte) Dieselfahrzeuge mit grüner Plakette könnten in Umweltzonen mit einem Fahrverbot belegt werden. Die Vorschrift lässt in Umweltzonen nämlich ausschließlich die Anordnung von Verkehrsverboten mittels der Zeichen 270.1 und 270.2 in Verbindung mit dem dazu vorgesehenen Zusatzzeichen (lfd. Nr. 46) zu. Dabei kommt es auf die weitergehenden Erwägungen des VG Stuttgart zu den Vorgaben des Unionsrechts nicht an: Auch die Auslegung von Rechtsvorschriften im Interesse einer wirksamen Anwendung des Unionsrechts ist nur bis zur Wortlautgrenze zulässig (vgl. BVerwG, Urteil vom 27.04.2017 – 9 C 5.16, Rn. 20; Urteil vom 12.06.2013 – 9 C 4.12, Rn. 13). Auf eine andere Vorschrift des nationalen Rechts können Fahrverbote für Dieselfahrzeuge mit grüner Plakette in Umweltzonen ebenfalls nicht gestützt werden. Der abschließende Regelungscharakter des § 45 Abs. 1 lit.f) StVO schließt insbesondere den vom VG Düsseldorf angenommenen Lösungsweg über § 40 Abs. 1 S. 1 BImSchG i. V. m Zeichen 251 aus der Anlage 2 zu § 41 Abs. 1 StVO aus.

Aufgrund der unionsrechtlichen Vorgaben der Luftqualitäts-RL stellt sich allerdings die weitergehende Frage nach der „Ergebnisrichtigkeit“ der Entscheidung des VG Stuttgart. Die auf Grundlage des gegenwärtigen nationalen Recht nicht zulässige Anordnung von Fahrverboten für Dieselfahrzeuge mit grüner Plakette in Umweltzonen ändert nämlich nichts an der unionsrechtlichen Verpflichtung, die für NO2 geltenden Immissionsgrenzwerte einzuhalten. Daher könnte fraglich sein, ob sich die rechtliche Zulässigkeit von Fahrverboten für Dieselfahrzeuge in Umweltzonen aus einer unmittelbaren Anwendbarkeit der entsprechenden Vorgaben der Luftqualitäts-RL ableiten lässt. Nach der ständigen Rechtsprechung des EuGH sind solche Vorschriften einer Richtlinie unmittelbar anwendbar, die klar und genau formuliert, bedingungsunabhängig und ihrem Wesen nach geeignet sind, unmittelbare Wirkungen zu entfalten und zu deren Ausführung es keiner weiteren Rechtsvorschriften bedarf (vgl. nur EuGH, Urteil vom 26.02.1986 – Rs. 152/84 m. w. N.). Nach hier vertretener Auffassung wäre diese Frage im Revisionsverfahren vor dem BVerwG und ggf. durch eine Vorlage an den EuGH zu klären.

V. Fazit

Die mit dem vorliegenden Beitrag auszugsweise besprochene Entscheidung des VG Stuttgart überzeugt im entscheidenden Punkt nicht. Dies ist nicht zuletzt dem kaum zu bewältigendem Spagat zwischen der unionsrechtlichen Pflicht zur Einhaltung der Immissionsgrenzwerte für NO2 und dem nach nationalem Recht eingeschränkten Instrumentarium zur Umsetzung von Verkehrsbeschränkungen geschuldet. Das BVerwG hat nun im Wege der Sprungrevision zu klären, ob auf Grundlage des geltenden nationalen Rechts Fahrverbote für (bestimmte) Dieselfahrzeuge in der Stuttgarter Umweltzone zulässig umgesetzt werden können bzw. ob es ggf. ein Rückgriff auf das Unionsrecht bedarf. Parallel zu diesem Verfahren ist ein weiteres Revisionsverfahren vor dem BVerwG (Az.: 7 C 26.16) anhängig, in welchem das Gericht die im Beitrag erwähnte Entscheidung des VG Düsseldorf überprüft. Als Termin zur mündlichen Verhandlung ist der 22.02.2018 angesetzt. Die Problematik der Zulässigkeit von Fahrverboten für Dieselfahrzeuge mit grüner Plakette in Umweltzonen wird also voraussichtlich alsbald höchstrichterlich geklärt werden.

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