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Keine Klagebefugnis von Umweltverbänden gegen EG-Typgenehmigungen – VG Schleswig, Urteile vom 13.12.2017 – Az. 3 A 26/17 (u.a.)

I. Einleitung

Die Einhaltung der Immissionsgrenzwerte für Stickstoffdioxid (NO2) sowie die Diesel-Abgasaffäre werden in öffentlich-rechtlicher Hinsicht hauptsächlich anhand der Zulässigkeit von Fahrverboten für (bestimmte) Dieselfahrzeuge mit grüner Plakette auf Grundlage des geltenden Rechts diskutiert (vgl. dazu hier; die diesbezügliche Grundsatzentscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG) ist für den kommenden Dienstag, 27.02.2018, angekündigt). Derweil hat der „Dieselgate“ die Frage nach dem Umfang und Grenzen der umweltrechtlichen Verbandsklage aufgeworfen. Zu diesem Themenkreis liegen für die fünf Judikate des VG Schleswig (Urteile vom 13.12.2017 – Az.: 3 A 26/17, 3 A 30/17, 3 A 38/17, 3 A 59/17 und 3 A 142/17; vgl. diese Kurzmeldung auf jurOP.org) nunmehr die Urteilsbegründungen vor. In allen Entscheidungen ging es im Kern um die Rechtsfrage, ob die anerkannten Umweltvereinigungen durch das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz (UmwRG) eingeräumten Rechtsbehelfsbefugnisse lediglich für ortsfeste Anlagen gelten oder darüber hinaus auch für Produktzulassungsentscheidungen (wie insbesondere EG-Typgenehmigungen) gelten. Letzteres verneint das VG Schleswig. Im folgenden Beitrag soll die tragenden Erwägungen der ergangenen Entscheidungen kurz nachgezeichnet werden.

II. Urteile des VG Schleswig vom 13.12.2017 – Az.: 3 A 26/17, 3 A 30/17, 3 A 38/17, 3 A 59/17 und 3 A 142/17

In den Verfahren vor den VG Schleswig begehrte die Deutsche Umwelthilfe (DUH) mit ihren Hauptanträgen jeweils die Aufhebung mehrerer EG-Typgenehmigungen, die das Kraftfahrt-Bundesamt (KBA) den beigeladenen Automobilhersteller Opel und Volkswagen für verschiedene Dieselfahrzeugmodelle bzw. Dieselmotoren erteilt hatte. Die DUH stützte ihre Hauptsachebegehren im Wesentlichen darauf, dass das KBA aus ihrer Sicht nur unzureichend gegen den Betrieb unzulässiger Abschalteinrichtungen für die Abgasreinigung bei Dieselfahrzeugen vorgehe.

Das VG Schleswig wies alle Klagen der DUH mangels Klagebefugnis als unzulässig ab; im Verfahren 3 A 59/17 fehlte es der DUH nach Auffassung des Gerichts zudem am erforderlichen Rechtsschutzbedürfnis. Nach Auffassung des Gerichts liegt zu Gunsten der DUH weder eine gesetzliche Bestimmung nach § 42 Abs. 2 Hs. 1 VwGO vor (dazu 1.) noch könne die DUH nach § 42 Abs. 2 Hs. 2 VwGO eine Verletzung in eigenen Rechten geltend machen (dazu 2.). Schließlich sei die DUH auch nicht unmittelbar aus dem Unionsrecht klagebefugt (dazu 3.)

1. Klagebefugnis aus 42 Abs. 2 Hs. 1 VwGO

Das VG Schleswig befasste sich zunächst mit der Frage, ob die DUH sich auf eine gesetzliche Bestimmung i. S. d. § 42 Abs. 2 Hs. 1 VwGO berufen könne, aufgrund derer ihr ein Klagerecht unabhängig von der Betroffenheit in eigenen Rechten vermittelt werde. Auf Ebene des nationalen Rechts prüfte das Gericht, ob die Voraussetzungen der Entscheidungen nach § 2 Abs. 1 UmwRG i. V. m. § 1 Abs. 1 Nr. 5 und Nr. 6 UmwRG tatbestandlich vorliegen. Dies hängt davon ab, ob die von der DUH angefochtenen EG-Typgenehmigungen als „Vorhaben“ i. S. d. Vorschriften zu qualifizieren sind. Nach Auffassung des VG Schleswig ist dies nicht der Fall. Der Gesetzgeber habe sich bei der Novelle des UmwRG am Vorhabenbegriff des Planungsrechts orientiert. Nach § 2 Abs. 2 UVPG a. F. sei ein Vorhaben die Errichtung und der Betrieb einer technischen Anlage, der Bau einer sonstigen Anlage, die Durchführung einer sonstigen in Natur und Landschaft eingreifenden Maßnahme bzw. die Änderung, einschließlich der Erweiterung der Lage, der Beschaffenheit oder des Betriebs einer technischen Anlage, der Lage oder der Beschaffenheit einer sonstigen Anlage, der Durchführung einer sonstigen in Natur und Landschaft eingreifenden Maßnahme (vgl. nunmehr § 2 Abs. 4 UVPG). Nach diesen Maßgaben könne die Erteilung einer EG-Typgenehmigung für Kraftfahrzeuge sowie diesbezügliche Folgemaßnahmen nicht als „Vorhaben“ i. S. d. UmwRG n.F. angesehen werden. Eine weitergehende Auslegung sei auch unter Berücksichtigung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) nicht geboten.

Nach Auffassung des VG Schleswig könne eine Klagebefugnis der DUH auch nicht aus § 2 Abs. 1 UmwRG i. V. m. einer analogen Anwendung des § 1 Abs. 1 Nr. 5 und Nr. 6 UmwRG hergeleitet werden. Eine Analogie erfordere eine vergleichbare Interessenlage und eine planwidrige Regelungslücke. Diese Voraussetzungen lägen im Hinblick auf den Rechtsbehelfskatalog des § 1 Abs. 1 S. 1 UmwRG nicht vor. Der Gesetzgeber habe sich bei der Anpassung der rechtsbehelfsfähigen Entscheidungen an den Vorgaben aus dem Beschluss V/9h der 5. Vertragsstaatenkonferenz zur UN ECE Aarhus-Konvention vom 02. Juli 2014 sowie aus dem Urteil des EuGH vom 08. 03.2011, Rs. C-240/09 ( „Slowakischer Braunbär“) orientiert. Zwar sei insbesondere aufgrund der Entscheidung des EuGH zum „Slowakischen Braunbär“ eine möglichst weite Auslegung des nationalen Rechts geboten, um den Rechtsschutzvorgaben aus Art. 9 Abs.3 Aarhus-Konvention so weit wie möglich Rechnung zu tragen. Der Gesetzgeber habe jedoch im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens die Problematik des Vorhabenbegriffs im Zusammenhang mit dem Bereich der Produktgenehmigungen erkannt und sich dafür entschieden, den Produktbereich nicht in den Anwendungsbereich des UmwRG aufzunehmen. Über diese Entscheidung des Gesetzgebers könnten sich die nationalen Gerichte bei der Auslegung des Verfahrensrechts nicht hinwegsetzen. Auch seien die Gerichte nicht dazu berufen, eine ggf. völkerrechtswidrige Umsetzung des Art. 9 Abs. 3 Aarhus-Konvention durch eine extensive Auslegung des nationalen Rechts zu korrigieren.

Schließlich lehnte das VG Schleswig auch die Zuerkennung einer Klagebefugnis der DUH aus Art. 9 Abs. 3 Aarhus-Konvention ab. Das Gericht verwies diesbezüglich auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (u.a. BVerwG, Urteil vom 05.09.2013 – Az. 7 C 21.12, Rn. 37), nach der Art. 9 Abs. 3 Aarhus-Konvention mangels unmittelbarer Anwendbarkeit keine gesetzliche Bestimmung i. S. d. § 42 Abs. 2 Hs. 1 VwGO sei.

2. Klagebefugnis aus 42 Abs. 2 Hs. 2 VwGO

Das VG Schleswig setzte sich in seinen Entscheidungen sodann mit der Frage auseinander, ob eine Klagebefugnis DUH aus einer möglichen Verletzung in eigenen Rechten herrühren könne (§ 42 Abs. 2 Hs. 2 VwGO). Die Klagebefugnis, die für die Zulässigkeit eines Rechtsbehelfs an die Geltendmachung der Verletzung in eigenen subjektiven Rechten anknüpfe, sei Ausdruck eines subjektiv-rechtlich ausgeprägten Individualrechtsschutzsystems. Ohne ein in diesem Sinne „eigenes“ Recht sei einem Kläger der Zugang zu den Verwaltungsgerichten verwehrt. Nach Auffassung des VG Schleswig sei auch unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des EUGH und des BVerwG an dieser Ausgestaltung des deutschen Verwaltungsrechtsschutzsystems festzuhalten. Hiervon ausgehend könne die DUH weder eine mögliche Verletzung in eigenen Rechten geltend machen noch bestehe zu ihren Gunsten ein „prokuratorisches“ (stellvertretendes) Klagerecht nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts. Die Figur des prokuratorischen Klagerechts setze ein subjektives Recht einer natürlichen Person voraus, das möglicherweise verletzt sein könne. Das VG Schleswig konnte ein solche subjektive Rechtsposition in den von der DUH angestrengten Verfahren nicht erkennen. Nach Auffassung des Gerichts könne der mögliche Verstoß der Hersteller gegen das in Art. 5 Abs. 2 Satz 1 der Emissions-Grundverordnung normierte Verbot der Verwendung von Abschalteinrichtungen zu keiner Verletzung von natürlichen Personen in einem subjektive Recht führen. Nach der herrschenden Schutznormtheorie diene dieses Verbot nämlich nicht abgrenzbaren Individualinteressen, sondern lediglich der Allgemeinheit. Ein anderes Verständnis sei weder aus Gründen des Völker- noch des Unionsrechts geboten.

3. Klagebefugnis aus Unionsrecht

Endlich wandte sich das VG Schleswig noch kurz der Frage zu, ob die DUH unabhängig von der Vorschrift des § 42 Abs. 2 VwGO auf Grundlage von Vorschriften des Unionsrechts befugt sei, die Aufhebung erteilter EG-Typgenehmigungen zu verlangen. Dies verneinte das VG Schleswig. Insbesondere sei der Entscheidung des EuGH zum „Slowakischen Braunbär II“ (Urteil vom 08.11.2016, C – 243/15) kein dahingehender Rechtssatz zu entnehmen. Die Entscheidung des EuGH habe sich nicht mit der Vorschrift des Art. 9 Abs. 3 Aarhus-Konvention befasst, sondern mit dem unionsrechtlich umgesetzten Bestimmung des Art. 9 Abs. 2 Aarhus-Konvention. Auch Art. 47 der EU-Grundrechtecharta begründe keine Klagebefugnis der DUH.

III. Stellungnahme

In rechtlicher Hinsicht sind die Urteile des VG Schleswig überzeugend. Das Gericht hält in Einklang mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. etwa Urteil vom 05.09.2013 – Az. 7 C 21.12, Rn. 18) am subjektiven Rechtsschutzsystem der Verwaltungsgerichtsordnung und prüft in methodisch nicht zu beanstandender Weise die einschlägigen Rechtsvorschriften, aus denen die DUH ein Klagerecht betreffend die Anfechtung von EG-Typgenehmigungen zukommen könnte. Dabei lässt sich das Gericht nicht zu einer von Wortlaut und Gesetzgebungshistorie abweichenden Auslegung des Vorhabenbegriffs des UmwRG verleiten. Der Gesetzgeber hat bewusst davon abgesehen, den Katalog des § 1 Abs. 1 S. 1 UmwRG auf Zulassungsentscheidungen des Produktrechts zu erweitern. Dies gilt namentlich auch für die Erteilung von EG-Typgenehmigung. Eine Abweichung von dieser Entscheidung des Gesetzgebers steht den Verwaltungsgerichten aus Gründen der Gewaltenteilung nicht an. Das vielfältige Produktrecht – man denke neben Kraftfahrzeugen nur an elektronische Geräte, Medikamente oder Lebensmittel –  betrifft einen großen Wirtschaftssektor, dessen rechtliche Rahmenbedingungen nur ein gewähltes Parlament sachgerecht bestimmen kann. Dies schließt auch die Frage ein, inwieweit Verstöße gegen umweltrechtliche Vorschriften durch staatliche Behörden oder durch private Dritte vor einem Gericht gerügt werden können. Die Entscheidungen des VG Schleswig liegen dabei auf einer Linie mit einem aktuellen Urteil des VG Düsseldorf (Urteil vom 24.01.2018 – Az. 6 K 12341/17). In dem dort entschiedenen Fall klagte die DUH gegen die Stadt Düsseldorf auf die Stilllegung von solchen Dieselfahrzeugen, die mit dem Motorenaggregat EA 189 EU5 des Volkswagen-Konzerns ausgestattet sind. Trotz des etwas anders gelagerten Sachverhalts sind die tragenden Erwägungen der Urteilsbegründung des VG Düsseldorf mit den hier vorgestellten Argumenten des VG Schleswig vergleichbar: Auch das VG Düsseldorf setzt sich in seiner Entscheidung eingehend mit dem Vorhabenbegriff des UmwRG auseinander und hält die den anerkannten Umweltverbänden durch das UmwRG eingeräumten Rechtsbehelfsbefugnisse, die von der Geltendmachung der Verletzung in eigenen Rechten unabhängig sind, für abschließend. Ob die Entscheidungen des VG Schleswig (und auch des VG Düsseldorf) Bestand haben werden, bleibt abzuwarten. Gegen die Urteile sind sowohl das Rechtsmittel der Berufung als auch die Sprungrevision zum BVerwG zugelassen.

Von der rechtlichen Überzeugungskraft der Judikate des VG Schleswig ist die rechtspolitische Dimension der hier vorgestellten Entscheidungen zu trennen. Die „Diesel-Abgasaffäre“ bzw. der „Diesel-Abgasskandal“ sind weder rechtlich noch gesellschaftspolitisch abschließend aufgearbeitet. Die Überwachung der Automobilhersteller durch die zuständigen Aufsichtsbehörden weist – so erscheint es jedenfalls für außenstehende Betrachter – Defizite auf. In vielen deutschen Großstädten werden seit Jahren die Immissionsgrenzwerte für NO2 überschritten. Einen wesentlichen Beitrag hierzu leistet der Verkehr. Es gibt bislang keine befriedigende und umfassende Lösung für Fahrzeuge, die mit illegalen Abschalteinrichtungen bei der Abgasreinigung ausgestattet wurden. Die vielfältigen öffentlich-rechtlichen Probleme um den „Dieselgate“ werden nicht in Parlamenten und Amtsstuben gelöst, sondern zunehmend von Umweltvereinigungen in die Gerichtssäle getragen und dort entschieden. Dass in Anbetracht der seit Jahren ungelösten „Diesel-Thematik“ irgendwann die (rechtliche) Forderung nach einer weiteren Stärkung der Umweltverbände als „Anwälte der Natur“ aufkommen würde, war (rechtspolitisch) nur eine Frage der Zeit.

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