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Klagebefugnis der Öffentlichkeit bei Fehlern einer Umweltverträglichkeitsprüfung? – Neuigkeiten aus Münster

Problemaufriss

Innerhalb des letzten Jahres ist das Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPG) ohne viel Aufsehens in eine für viele Vorhabenplanungen relevante Stellung gerückt. Dies hängt zunächst damit zusammen, dass auf Grundlage des europäischen Rechts die Klagerechte für Umweltverbände durch verschiedene gesetzgeberische und gerichtliche Entscheidungen gestärkt wurden (vgl. dazu Bringewat, Aktuelle Entwicklungen im Bereich der umweltrechtlichen Verbandsklage, ZNER 2014, 50 ff.). Eine neue Qualität erreichte die juristische Diskussion über Klagerechte der Öffentlichkeit im Zuge einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts (OVG) Münster (Beschluss vom 23. Juli 2014, Az. 8 B 356/14). In dieser Entscheidung erklärt der zuständige Senat auf den Antrag eines nach § 3 UmwRG anerkannten Umweltverbandes, dass dieser im Rahmen einer Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG (hier: Genehmigung für Errichtung und Betrieb von Windenergieanlagen) die Verletzung von in § 4 Abs. 1 UmwRG genannten Rechtsvorschriften geltend machen kann. Dies ist nach dem Gesetzeswortlaut zutreffend und daher auch wenig überraschend. Allerdings äußerte sich der Senat bereits damals in einem recht langen „obiter dictum“ dahingehend, dass auch der betroffenen Öffentlichkeit im Sinne von Privatpersonen (vgl. § 2 Abs. 6 UVPG) ein Klagerecht zustehen müsse, wenn Vorschriften des UVPG verletzt würden. Der Senat beruft sich dazu auf den Wortlaut der UVP-Richtlinie sowie ergangene Entscheidungen des EuGH:

„Denn es bestehen auch bei einer generellen Erweiterung des Prüfprogramms des § 113 VwGO auf das Vorliegen (objektivrechtlicher) UVP-Verfahrensfehler […] Zweifel, ob der unionsrechtlich geforderte weite und effektive Zugang zu einer gerichtlichen Überprüfung von Zulassungsentscheidungen UVP-pflichtiger Vorhaben ausreichend gewährleistet ist. Dies wird insbesondere dann deutlich, wenn Mitglieder der betroffenen Öffentlichkeit, die nicht nach § 2 Abs. 1 UmwRG klageberechtigt sind, selbstständig ‑ ohne eine mögliche Verletzung (auch) in eigenen materiellen Rechten ‑ Fehler der Umweltverträglichkeitsprüfung geltend machen. In diesen Fällen würde eine Aufhebung der Zulassungsentscheidung nach § 4 Abs. 1 und Abs. 3 UmwRG oder § 46 VwVfG auch bei einer solchen Erweiterung regelmäßig unabhängig davon ausscheiden, ob der Verfahrensfehler tatsächlich vorliegt. Die allein in Betracht kommenden Rechtsbehelfe nach der Verwaltungsgerichtsordnung würden bereits auf der Zulässigkeitsebene mangels Klagebefugnis scheitern. Ein weiter und effektiver Zugang zu Gerichten setzt indes voraus, dass die Verfahrensfehler der Umweltverträglichkeitsprüfung auch selbständig gerügt werden können. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (Gerichtshof) folgt aus der UVP-Richtlinie ein eigenständiges Recht „des betroffenen Einzelnen“ auf Bewertung der Umweltauswirkungen des fraglichen Projekts durch die zuständigen Stellen und auf Anhörung dazu (vgl. EuGH, Urteil Leth vom 14. März 2013, C‑420/11; ferner EuGH, Urteil Wells vom 7. Januar 2004, C-201/02). […] Diesen Anforderungen dürfte nur dann Rechnung getragen sein, wenn Mitgliedern der betroffenen Öffentlichkeit als „betroffenen Einzelnen“ im Sinne der Rechtsprechung des Gerichtshofs bei wesentlichen Fehlern der Umweltverträglichkeitsprüfung sowohl ein (absoluter oder relativer) Aufhebungsanspruch auf der Ebene der Begründetheit als auch – systematisch vorrangig – […] auf der Ebene der Zulässigkeit ein entsprechendes Rügerecht zusteht.“

Aktuelle Entwicklung in der Rechtsprechung

Vor kurzem ist nunmehr die sich bereits ankündigende Entscheidung in konsequenter Bestätigung der eigenen Rechtsansicht des 8. Senats des OVG Münster ergangen (Urteil vom 25. Februar 2015, Az. 8 A 959/10). Darin steht das Gericht Nachbarn (Einzelpersonen) eines Windenergievorhabens Klagerechte aus dem Verstoß gegen Vorschriften des UVPG (hier: Fehler im Rahmen der Vorprüfung des Einzelfalls, §§ 3a Satz 4 und 3c UVPG) auf Grundlage von § 4 Abs. 1 und Abs. 3 UmwRG zu. Damit entscheidet der Senat entgegen der höchstrichterlichen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG), wonach der Regelungsinhalt des § 4 Abs. 3 UmwRG so zu verstehen sei, dass im Rahmen von Rechtsbehelfen von Privatpersonen eine Rüge von (verfahrens-)rechtlichen Vorschriften des UVPG nur auf Ebene der Begründetheit relevant werden könne, entsprechende Kläger oder Antragsteller also im Rahmen der Klage- oder Antragsbefugnis zunächst (weiterhin) eine Verletzung von (materiell-)rechtlichen Vorschriften geltend machen müssten (vgl. BVerwG, Urteile vom 17. Dezember 2013, Az. 4 A 1.13, vom 2. Oktober 2013, Az. 9 A 23.12 und vom 20. Dezember 2011, Az. 9 A 30.10). Der 8. Senat des OVG Münster begründet diese Ansicht vor allem mit den oben zitierten Erwägungen aus der Entscheidung vom 23. Juli 2014. Zudem beruft er sich auf Art. 9 Abs. 2 der Aarhus-Konvention und vertieft noch einmal den Ansatz, dass ein effektiver Rechtsschutz gegen die Verletzung verfahrensrechtlicher Bestimmungen des UVPG nicht gewährleistet werden könne, wenn aus diesen nicht subjektive Rechte im Rahmen der Klagebefugnis im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO ableitbar wären. Die Verfahrensvorschriften des UVPG seien unionsrechtskonform als Schutznormen auszulegen. Es komme dadurch auch nicht (faktisch) zu einer vom BVerwG befürchteten Etablierung einer Popularklage im Umweltrecht. Denn bei der Umsetzung der europarechtlichen Vorgaben bestimme § 2 Abs. 6 Satz 2 UVPG, dass natürliche und juristische Personen die „betroffene Öffentlichkeit“ seien, „wenn sie durch die – ein UVP-pflichtiges Vorhaben betreffende – Zulassungsentscheidung in ihren Belangen „berührt“ werden. Betroffenheit in diesem Sinne wird grundsätzlich durch einen räumlichen Bezug zum Wirkungsbereich der Immissionen bestimmt sein. Bei Berücksichtigung dieser faktischen Komponente setzt die Zulässigkeit der Klage zumindest voraus, dass der Kläger durch die Entscheidung tatsächlich in seinen Interessen beeinträchtigt wird.“ Weitergehende Erklärungen zur Reichweite der „Berührung in eigenen Interessen“ erfolgen nicht.

Rechtliche Hinweise

Die oben dargestellte Rechtsprechung des OVG Münster lehnt sich auch an die „Altrip-Entscheidung“ des Europäischen Gerichtshofs an (EuGH, Entscheidung vom 7. November 2013, Az. C-72/12) an, die in der aktuellen juristischen Diskussion zu den Rechtswirkungen von § 4 UmwRG durchaus kritisch gesehen wird. Betrachtet man in diesem Licht den Gang der Argumentation des OVG Münster ist dem 8. Senat jedenfalls zuzugeben, dass die Gefahr einer Popularklage im Umweltrecht durch eine erweiternde – oder richtlinienkonforme – Auslegung des UVPG nicht besteht, denn auch der Senat weist deutlich auf die Einschränkung der „betroffenen Öffentlichkeit“ bzw. die „betroffenen Personen“ hin. Aus Art. 10a der aktuellen UVP-Richtlinie folgt im Lichte der auslegenden Rechtsprechung des EuGH (vgl. die hier zitierten Entscheidungen), dass jedenfalls die Überprüfung der Rechtmäßigkeit einer Zulassungsentscheidung für ein UVP-pflichtiges Vorhaben beantragt werden können muss. Dies hat zur Folge, dass in der Tat im Rahmen des § 42 Abs. 2 VwGO auch solche Rechte gerügt werden können müssen, die als entscheidungserhebliche UVP-Belange eines Klägers oder Antragstellers identifiziert werden können (vgl. dazu auch Stüer, Anmerkung zur Altrip-Entscheidung, DVBl. 2013, 1601 ff. [1605]). Eines Rückgriffs auf Art. 9 Abs. 2 der Aarhus-Konvention, wie es das OVG Münster jedenfalls scheinbar für möglich hält, bedarf es dafür nicht (ein solcher wäre aber wohl zulässig, zwar ist kann die die Aarhus-Konvention zwar im Unionsrecht keine unmittelbare Wirkung entfalten, aber sie wurde bereits 2006 in Deutschland ratifiziert (wie auch in den übrigen Mitgliedsstaaten und von der EU selbst) und hat somit den Rang eines Bundesgesetzes erhalten (vgl. BGBl II 2006 S. 1251)). Im Kern muss es also darum gehen, unter welchen Bedingungen eine „Betroffenheit“ der Öffentlichkeit bzw. des Einzelnen angenommen werden kann, wie also diese Begrifflichkeit auszulegen ist. Dieser Arbeitsschritt ist vom OVG Münster bisher umgangen worden.

In Art. 2 Nr. 5 der Aarhus-Konvention findet sich eine Definition für die „betroffene Öffentlichkeit“ (die identisch mit der Definition der UVP-Richtlinie ist), während Art. 9 Abs. 2 der Aarhus-Konvention regelt, dass jede Vertragspartei im Rahmen ihrer innerstaatlichen Rechtsvorschriften sicherzustellen hat, dass „Mitglieder der betroffenen Öffentlichkeit, die ein ausreichendes Interesse haben oder alternativ eine Rechtsverletzung geltend machen, sofern das Verwaltungsprozessrecht einer Vertragspartei dies als Voraussetzung erfordert, Zugang zu einem Überprüfungsverfahren vor einem Gericht“ erhalten. Weiter heißt es: „Was als ausreichendes Interesse und als Rechtsverletzung gilt, bestimmt sich nach den Erfordernissen innerstaatlichen Rechts und im Einklang mit dem Ziel, der betroffenen Öffentlichkeit im Rahmen dieses Übereinkommens einen weiten Zugang zu Gerichten zu gewähren.“ In § 2 Abs. 6 UVPG hat der deutsche Gesetzgeber geregelt, dass die „betroffene Öffentlichkeit“ jede „Person, deren Belange durch eine Entscheidung im Sinne des Absatzes 3 oder einen Plan oder ein Programm im Sinne des Absatzes 5 [jeweils des § 2 UVPG] berührt werden.“ Diese Formulierung erinnert stark an die Ausgestaltung des Rechtsschutzes über die Normenkontrolle gem. § 47 VwGO von Bebauungsplänen. Hierbei richtet sich die Einordnung eines Belanges als schutzwürdig nach § 1 Abs. 7 BauGB und somit danach, welche Belange im Rahmen der Aufstellung eines Bebauungsplans relevant waren und zusätzlich, welche in privatem Interesse rügefähig sind, um eine Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz VwGO zu vermitteln. Im Rahmen gebundener Genehmigungsentscheidungen bedeutete dies, dass jedenfalls Belange eines Einzelnen möglicherweise betroffen sein müssen, das Vorhaben also jedenfalls Auswirkungen auf die Rechtspositionen eines Klägers haben müssen. Diese Regelung ist sicher weitgehender zu verstehen, als die strenge Einordnung von (materiellen) Schutznormen im Rahmen des § 42 Abs. 2 VwGO. Gleichwohl sind der Vorhabenbezug sowie die grundsätzliche Bedeutung der Schutznormtheorie bei der Auslegung des § 2 Abs. 6 UVPG zu beachten. So sollten vorwiegend nur solche Belange als relevant angesehen werden können, denen im Grundsatz auch ein (materielles) drittschützendes Recht zugeordnet werden kann. Diese Belange können sich gegebenenfalls um einige spezifische Interessen erweitern, die sich aus einer besonderen Konfliktlage oder Wechselwirkung zwischen Vorhaben und (bspw.) Anwohnern ergeben. Bei der Genehmigung von Windenergievorhaben muss zudem eine Person im Sinne des § 2 Abs. 6 UVPG jedenfalls dem potentiellen Einwirkungsbereich der Anlage zuzuordnen sein, mithin kann eine Klage- oder Antragsbefugnis auch nicht über den „Umweg“ des § 4 Abs. 1 und 3 UmwRG begründet werden, wenn eine Rechtsverletzung des einzelnen offensichtlich ausgeschlossen ist, eine Berührung (wie es § 2 Abs. 6 UVPG bereits formuliert) also von vorn herein und nach verständiger Würdigung des Sachverhalts nicht in Frage kommt.

Fazit

Im Ergebnis ist der Ansatz des OVG Münster durchaus als vertretbar zu werten; nach den europäischen Vorgaben sowie der deutschen gesetzlichen Regelungen in § 4 Abs. 1 und Abs. 3 UmwRG sowie § 2 Abs. 6 UVPG kann dem Einzelnen, der durch ein zu genehmigendes Vorhaben in eigenen Belangen berührt ist, auch aus den (verfahrensrechtlichen) Gesichtspunkten des UVPG durchaus eine Klagebefugnis zuzugestehen sein. Eine systematische Einschränkung der Wirkungen des § 4 Abs. 3 UmwRG auf die Begründetheitsprüfung von Rechtsbehelfen ergibt sich jedenfalls nicht aus dem Wortlaut der Vorschrift. Die Gesetzesgenese kann auch nur insoweit eine Rolle spielen, wie nicht ein unionsrechtliches Verständnis erfordert, dass aus den verfahrensrechtlichen Regelungen des UVPG (jedenfalls eingeschränkt) auch Klagerechte abgeleitet werden können. Allerdings wäre dafür immer erforderlich, dass eine Berührung in eigenen Belangen durch eine Genehmigungsentscheidung bzw. ein genehmigtes Vorhaben vorläge. Insofern – das erklärt auch das OVG Münster – muss eine räumliche Beziehung zum Vorhaben gegeben sein in der Weise, dass eine Beeinträchtigung von Belangen eines Einzelnen potentiell möglich sein muss. Ist eine Berührung in persönlichen Belangen ausgeschlossen, besteht also auch nach dieser Sichtweise kein relevantes Klagerecht. Es lässt sich in diesem Rahmen prognostizieren, dass sich an der Praxis der gerichtlichen Entscheidungen insofern möglicherweise nicht viel ändern muss, wenn man dem grundsätzlichen Ansatz folgte. Allerdings müssen die Gerichte zukünftig die Frage der Antrags- oder Klagebefugnis exakter prüfen, denn in vielen Fällen kann eine Verletzung oder Berührung in eigenen Belangen ausgeschlossen werden, ohne in eine vertiefte rechtliche Prüfung einzusteigen. Insoweit kann das übliche Vorgehen einiger Gerichte, die Zulässigkeit eines Rechtsbehelfs ohne große Auseinandersetzung anzunehmen, unzulässig sein. Eine Antrags- oder Klagebefugnis erfordert, dass eine Rechtsverletzung möglich ist, also nicht als offensichtlich ausgeschlossen angesehen werden muss. Jedenfalls überschlägig kann nicht jede noch so fernliegende, aber noch gerade potentielle Rechtsverletzung ein Klagerecht begründen. Das muss auch im Rahmen der Berührung von Belangen einzelner Personen gelten. Im Ergebnis deutet daher alles darauf hin, dass bei sauberer gerichtlicher Prüfung keine siginifikante Veränderung der richterlichen Praxis eintreten müssen wird, auch wenn sich die Ansicht des OVG Münster bei anderen Obergerichten durchsetzen sollte. Es bleibt abzuwarten, wie die Gerichte mit dem münsteraner Ansatz umgehen werden.

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