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Klagemöglichkeiten und Kompromissbereitschaft anerkannter Umweltverbände

Einleitung

Nachdem es vor wenigen Wochen an dieser Stelle noch darum ging, welche Baustellen auf den deutschen Gesetzgeber im Rahmen des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes zukommen, soll im nachfolgenden Beitrag näher beleuchtet werden, wie die neue starke Rolle anerkannter Umweltverbände bei der Vorhabenrealisierung rechtspolitisch zu bewerten ist. Die gestärkten Klagemöglichkeiten der Umweltverbände werfen unter dem Aspekt des Demokratieprinzips Fragen auf. Konnte man Umweltverbände bislang noch als „Lobbyisten mit eigenen Klagerechten“ betrachten, befindet sich ihre Rolle in verwaltungsrechtlichen Verfahren mit Umweltrelevanz in einem Wandel. Da Umweltverbände vereinfacht gesprochen in Teilbereichen des Umweltrechts die Wahrung objektiven Rechts gerichtlich einklagen können, kommt ihnen in den vergangenen Jahren zunehmend die Funktion einer „zivilen Kontrollinstanz für Behördenentscheidungen“ zu. Die anerkannten Umweltverbänden eingeräumten Rechtsbehelfsmöglichkeiten dienen damit nicht nur der Schließung von Rechtsschutzlücken, sondern haben auch eine politische Dimension. Problematisch ist in diesem Zusammenhang, dass Umweltverbände in ihrer faktischen Kontrollfunktion gegenüber den Behörden selbst nicht demokratisch legitimiert sind. Im Folgenden soll versucht werden aufzuzeigen, dass dieser Widerspruch zwischen faktischer Funktion der Verbände in umweltrelevanten Verwaltungsverfahren und ihrer mangelnden demokratischen Legitimation von den Umweltvereinigungen einen behutsamen Umgang mit den ihnen gewährten Klagemöglichkeiten verlangt.

Umweltverbände als Sachwalter von Allgemeininteressen

Nicht zuletzt das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) zur umstrittenen Elbvertiefung zeigt, dass anerkannten Umweltverbänden bei der Realisierung großer Infrastrukturvorhaben eine gewichtige Rolle zukommt. Das Klagerecht von Umweltverbänden ist völkerrechtlich in Art.9 III  Aarhus-Konvention verankert. Nach einem Grundsatzurteil des EuGH („Slowakischer Braunbär“) müssen anerkannte Umweltverbände eine am Ende eines mitgliedstaatlichen Verwaltungsverfahrens ergangene Entscheidung  anfechten können, wenn diese Entscheidung möglicherweise im Widerspruch zu EU-Umweltrecht steht. Aufgrund dieser Rechtsprechung des EuGH können Umweltverbände neben der Verletzung ihrer subjektiven Beteiligungsrechte unabhängig von einer eigenen Rechtsverletzung auch Verstöße gegen sonstige Umweltrechtsvorschriften mit Unionsrechtsbezug klageweise geltend machen. Damit kommt den Verbänden neuerdings bei der Wahrung des Allgemeininteresses „Umweltschutz“ eine bislang noch vergleichsweise wenig betrachtete Sachwalterfunktion zu. Dieser neuen Rolle können die Umweltverbände zukünftig nur dann gerecht werden, wenn sie umweltrelevante Vorhaben nicht pauschal ablehnen und gerichtlich angreifen. Ein rationaler Gebrauch der neuen Klagemöglichkeiten liegt dabei am Ende sogar im Interesse des Umweltschutzes selbst.  

Kurzüberblick zu den Klagemöglichkeiten nach deutschem Recht

Die Rechtsprechung des EuGH zur Aarhus-Konvention hat für das deutsche Verwaltungsprozessrecht einige Veränderungen mit sich gebracht. Wie im deutschen Verwaltungsrecht allgemein üblich, gilt (oder galt) im Umweltrecht der Grundsatz, dass der Einzelne ebenso wie Verbände bei der gerichtlichen Überprüfung behördlicher Entscheidungen die Verletzung in eigenen subjektiven Rechten geltend machen muss. Ausnahmen gelten auf Bundesebene zum Beispiel im Naturschutzrecht, wo 2002 durch den heutigen § 64 BNatSchG für einen Teilbereich des Umweltrechts die altruistische Verbandsklage verankert wurde. Zudem besteht insbesondere nach Maßgabe des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes (UmwRG) die Möglichkeit der Verbandsklage, ohne dass es auf die Verletzung subjektiver Rechte des Verbands ankommt. In der Rechtssache „Trianel“ hat der EuGH darüber hinaus entschieden, dass die Klagemöglichkeit anerkannter Umweltvereinigungen auch nicht von der Verletzung subjektiver Rechte Dritter abhängig gemacht werden darf.  

Das BVerwG hat in einer Entscheidung vom 5. September 2013 (Az. 7 C 21/12) die „Braunbär-Rechtsprechung“ des EuGH aufgegriffen und für das Luftreinhalterecht entschieden, dass nach einem an Art.9 Abs.3 Aarhus-Konvention angelehnten Verständnis § 47 I BImSchG einem anerkannten Umweltverband eigene Rechte im Sinne des § 42 Abs.2 VwGO gewähre. Umweltverbände können somit die Einhaltung der Vorschriften über Luftreinhaltepläne gerichtlich einklagen.

Trend: Wenige Klagen, hohe Erfolgsquote?

In Teilen der Literatur wie von Seiten der Vorhabenträger wurde aufgrund der Umsetzung der Bestimmungen der Aarhus-Konvention und der jüngeren obergerichtlichen Rechtsprechung eine „Klageflut“ gegen die Errichtung von Industrieanlagen und Infrastrukturprojekten befürchtet. Zwei aktuelle Studien, die die Nutzung des Verbandsklagerechts von 2007 bis 2010 bzw. Ende 2006 bis 2012 untersucht haben, scheinen diese Bedenken zu widerlegen. Zusammen gefasst sei weniger die Anzahl, sondern vielmehr die überdurchschnittliche Erfolgsquote der Verbandsklagen beachtlich.

Ob aus diesen empirischen Befunden endgültige Schlüsse über den generellen Gebrauch der Klagerechte durch die Umweltverbände gezogen werden können, bleibt gleichwohl abzuwarten. Erste Zweifel ergeben sich bereits daraus, dass beide Studien vornehmlich die Jahre 2006 bis 2010 in den Blick nehmen. Die Rechte anerkannter Umweltvereinigungen wurden jedoch erst im Jahr 2011 durch die Rechtsprechung des EuGH in den Rechtssachen „Trianel“ und Slowakischer Braunbär“ entscheidend gestärkt. Zudem waren allein Verbandsklagen nach BNatSchG und UmwRG Gegenstand der genannten Studien. Die neue Rechtsprechung des BVerwG erweitert jedoch die Klagemöglichkeiten der Umweltverbände über die gesetzlich geregelten Rechtsbehelfsmöglichkeiten hinaus. In den kommenden Jahren wird auch außerhalb des Luftreinhalterechts mit ähnlichen Entscheidungen des BVerwG gerechnet. Spätestens dann wird sich im Rahmen weiterer empirischer Studien zeigen, ob infolge der gestärkten Klagemöglichkeiten der Umweltverbände die Anzahl der Gerichtsverfahren gegen Großvorhaben zunimmt.

Umweltverbände als starke Gegner der Vorhabenträger

Als „Anwälte der Natur“ sollen anerkannte Umweltverbände die Wahrung von Allgemeininteressen bei der Planung und Durchführung von Vorhaben einfordern können. Für das deutsche Recht führt dies zu erheblichen Änderungen im Verfahrensrecht und der Auslegung von materiell-rechtlichen Normen. So hat zum Beispiel der VGH Mannheim entschieden, dass anerkannte Umweltverbände die Wahrung des in § 5 Abs.1 Nr.2 BImSchG enthaltenen (nach bislang herrschender Ansicht nicht drittschützenden) Vorsorgeprinzips gerichtlich geltend machen können (Urteil v. 20. Juli 2011 – Az. 10 S 2102/09).

Die – durch Gesetzgebung und Rechtsprechung begünstigte – Professionalisierung der Umweltverbände könnte demnächst weiteren Rückenwind durch den EuGH erfahren, der die Unionsrechtskonformität der im UmwRG enthaltenen Präklusionsvorschriften in einem Vertragsverletzungsverfahren überprüft.

Der starke Einfluss anerkannter Umweltverbände bereitet besonders Vorhabenträgern bei der Errichtung neuer Kohlekraftwerke große Schwierigkeiten. Gerade hier stehen die Verbände den Vorhaben oft unversöhnlich gegenüber. In Lünen hat der BUND gegen die der Trianel-GmbH erteilten Genehmigungen zum Betrieb des Steinkohlekraftwerks erneut mehrere Klagen vor dem Oberverwaltungsgericht Münster eingelegt. Gerichtsverfahren gegen die Vertiefung von Elbe und Weser sowie gegen den Bau von Windparks belegen aber, dass Umweltverbände ihre Klagerechte auch im Rahmen anderer Vorhaben einzusetzen wissen.

Rechtmäßiges Bauen ist auch unter der Aarhus-Konvention gewollt

Um in der Zukunft umweltrelevante Projekte erfolgreich realisieren zu können, müssen Vorhabenträger die Argumente der Umweltverbände in den Beteiligungsverfahren stärker beachten, als dies früher der Fall war. Umgekehrt sind die Umweltverbände gehalten, ihre neuen Klagerechte verantwortungsvoll einzusetzen.

Es ist das Recht und die Pflicht der Umweltverbände, die Verletzung umweltbezogener Vorschriften notfalls vor Gericht zu rügen. Am verantwortungsvollen Umgang mit dieser Sachwalteraufgabe entstehen aber zumindest Zweifel, wenn Umweltverbände gegen den Erhalt hoher Geldsummen Klagen gegen ein Erdgasprojekt oder die Emsvertiefung zurückziehen. Die jüngere Rechtsprechung des EuGH zu den Beteiligungs- und Klagemöglichkeiten der Umweltverbände verstellt überdies möglicherweise den Blick dafür, dass durch die Aarhus-Konvention lediglich Rechtsschutzlücken und Vollzugsschwierigkeiten bei der Wahrung umweltrechtlicher Vorgaben behoben werden sollten. Große Infrastrukturprojekte können und sollen auch weiterhin realisiert werden.

Die Energiewende als Reizpunkt für die Klagen von Umweltverbänden

In Deutschland gilt dies im Zusammenhang mit der Energiewende insbesondere für die Errichtung von Kraftwerken, Windparks und Stromtrassen. Es ist zu begrüßen, wenn sich die Umweltverbände hierbei als Interessensvertretung von Natur und Tierwelt verstehen. Ganz ohne ökologische Eingriffe wird die Energiewende gleichwohl nicht zu meistern sein. Die Energiewende ist insoweit für die hier angesprochene Thematik der Kompromissbereitschaft der Umweltverbände ein besonders spannendes Beispiel. Die innerliche Rechtfertigung der Energiewende liegt darin, dass der deutsche Gesetzgeber nach dem schweren Reaktorunglück in Fukushima 2011 die Risiken der zivilen Nutzung der Kernenergie neu bewertet und sich für einen Ausstieg aus der Atomkraft entschieden hat. Gleichzeitig erfordert der Klimawandel die weltweite Verringerung von CO²-Emissionen. Das Problem regenerativer Energiequellen liegt aktuell insbesondere in ihrer mangelnden Grundlastfähigkeit. Dennoch müssen für eine flächendeckende Energieversorgung weiterhin vor allem Windräder gebaut werden. Dabei ist unzweifelhaft festzustellen, dass leider auch der „saubere Strom“ von Natur und Tierwelt seinen Tribut verlangt. Anlagen und Stromtrassen beeinträchtigen zwangsläufig das Landschaftsbild und bedrohen den Lebensraum von Tieren. Eine Planung, die alle denkbaren Beeinträchtigungen für Flora und Fauna vermeidet, ist schlechterdings unmöglich. Umweltverbände befinden sich damit in einer Art Zwickmühle: Die Produktion sauberer Energie und der Schutz anderer Naturgüter können oftmals nicht gleichzeitig gelingen.  

Kompromissbereitschaft kann im Interesse der Natur liegen

Für die Verwaltungsgerichte dürfte zukünftig insoweit ein gewisser politischer (rechtlich freilich nicht existierender) Druck bestehen, Vorhaben der Energiewende nicht „vorschnell“ für unzulässig erklären. Dogmatisch kann dies zum Beispiel durch die Einräumung behördlicher Beurteilungsspielräume gelingen, wie dies im Naturschutzrecht bereits durch die Annahme einer naturschutzfachlichen Einschätzungsprärogative der Fall ist. Im europaweiten Vergleich herrscht in Deutschland im Umweltrecht eine noch vergleichsweise weitreichende gerichtliche Kontrolldichte vor.  Sofern Umweltverbände in hochspeziellen Rechtsgebieten eine Ausweitung behördlicher Beurteilungsspielräume verhindern wollen, kann daher trotz der neuen Machtfülle Kompromissbereitschaft das Gebot der Stunde sein. Konkret könnten sich die Verbände beispielsweise stärker als bislang auf die konkrete Benennung von Alternativstandorten für Vorhaben konzentrieren. Diese Option gilt besonders für den Bau neuer Windparks, die eine bedeutende Säule der Energiewende darstellen werden.

Hier schließt sich der Kreis, denn das Aufzeigen von Alternativen setzt wiederum die frühzeitige Beteiligung der Umweltverbände an der Vorhabenplanung voraus. Am Ende könnten so von kompromissbereiten Umweltverbänden nicht nur die Vorhabenträger, sondern auch die Energiewende und die Natur- bzw. Tierwelt profitieren.

 

Anmerkung: Der vorliegende Text stellt die erweiterte und in Teilen leicht geänderte Fassung eines Beitrags dar, der am 07.10.2014 unter www.juwiss.de veröffentlicht wurde.

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