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Neues vom EuGH zum Gewässerschutz bei Großprojekten

Über zwei Jahre nach Ergehen des Vorabentscheidungsersuchens des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG) (Beschluss vom 25.04.2018 – 9 A 16.16) hat der Europäische Gerichtshof (EuGH) mit Urteil vom 28.05.2020 (Rechtssache C‑535/18) wichtige verfahrensrechtliche und materiell-rechtliche Fragen zum Gewässerschutzrecht bei der Zulassung von Infrastrukturprojekten geklärt. Der nachfolgende Beitrag gewährt einen kurzen Überblick über diese für die gesamte Planungs- und Genehmigungspraxis bedeutsame Entscheidung. Dazu werden die Fragen des BVerwG den Antworten des EuGH gegenübergestellt. Hinsichtlich des dem Urteil zugrunde liegenden Sachverhalts wird auf die kurze Darstellung hier auf www.jurop.org verwiesen.

1. Ist Art. 11 Abs. 1 Buchst. b der Richtlinie 2011/92/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 2011 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten – im Folgenden: UVP-RL – dahin auszulegen, dass mit ihm eine Vorschrift des nationalen Rechts vereinbar ist, nach der ein Kläger, der keine anerkannte Umweltvereinigung ist, die Aufhebung einer Entscheidung wegen eines Verfahrensfehlers nur verlangen kann, wenn der Verfahrensfehler ihm selbst die Möglichkeit der gesetzlich vorgesehenen Beteiligung am Entscheidungsprozess genommen hat?

Die erste Vorlagefrage behandelt die Frage der Unionsrechtskonformität des § 4 Abs. 3 S. 2 UmwRG. Nach dieser Vorschrift  können Individualkläger – insoweit anders als anerkannte Umweltvereinigungen – die Aufhebung von an einem Verfahrensfehler nach § 4 Abs. 1 S. 1 Nr. 3 UmwRG leidenden Entscheidungen nur verlangen, wenn der betreffende Verfahrensfehler dem Beteiligten die Möglichkeit der gesetzlich vorgesehenen Beteiligung am Entscheidungsprozess genommen hat. In Übereinstimmung mit dem BVerwG hält der EuGH diese nationale Regelung für vereinbar mit Art. 11 Abs. 1 Buchst. b UVP-RL. Einschränkend verlangt der EuGH jedoch, dass der in Rede stehende Verfahrensfehler keine Veränderung des Inhalts der angefochtenen Entscheidung bewirkt haben kann.

2. a) Ist Art. 4 Abs. 1 Buchst. a Ziff. i – iii der Richtlinie 2000/60/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2000 zur Schaffung eines Ordnungsrahmens für Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der Wasserpolitik, zuletzt geändert durch Art. 1 der Richtlinie 2014/101/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Oktober 2014 (ABl. Nr. L 311 S. 32), – im Folgenden: Wasserrahmenrichtlinie (WRRL) – dahin auszulegen, dass er nicht nur einen materiellrechtlichen Prüfungsmaßstab, sondern darüber hinaus auch Vorgaben für das behördliche Zulassungsverfahren beinhaltet?

b) Falls die Frage a) zu bejahen ist: Muss sich die Öffentlichkeitsbeteiligung nach Art. 6 UVP-RL stets zwingend auf die Unterlagen zur wasserrechtlichen Prüfung im vorgenannten Sinne beziehen oder ist eine Differenzierung nach dem Zeitpunkt der Erstellung der Unterlage und deren Komplexität zulässig?

Diese Vorlagefragen betreffend die sich aus der UVP-RL und WRRL ergebenden Verfahrensanforderungen bei der Zulassung solcher umweltrelevanter (Groß-)Projekte, die Auswirkungen auf Gewässerkörper haben können. Dabei geht es um die Frage, ob wasserrechtliche Fachbeiträge zwingend im Rahmen der im Zulassungsverfahren durchzuführenden Öffentlichkeitsbeteiligung ausgelegt werden müssen. Dies bejaht der EuGH. Aus Art. 4 WRRL ergebe sich eine an die zuständige Behörde adressierte Pflicht, die Einhaltung der Bewirtschaftungsziele nach der WRRL – insbesondere die Wahrung des für Oberflächen- und Grundwasserkörper geltenden Verschlechterungsverbots – vor Erteilung der behördlichen Zulassung zu prüfen. Insoweit folgt aus Art. 6 UVP-RL die Vorgabe, im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung geeignete Unterlagen zu den wasserbezogenen Auswirkungen des Projekts zugänglich zu machen. Die Unterlagen müssen dabei so detailliert sein, dass sie eine Prüfung des Verschlechterungsverbots und Verbesserungsgebots ermöglichen.

3. Ist der Begriff der Verschlechterung des Zustands eines Grundwasserkörpers in Art. 4 Abs. 1 Buchst. b Ziff. i WRRL dahin auszulegen, dass eine Verschlechterung des chemischen Zustands eines Grundwasserkörpers vorliegt, sobald mindestens eine Umweltqualitätsnorm für einen Parameter vorhabenbedingt überschritten wird, und dass unabhängig davon dann, wenn für einen Schadstoff der maßgebliche Schwellenwert bereits überschritten ist, jede weitere (messbare) Erhöhung der Konzentration eine Verschlechterung darstellt?

In der dritten Vorlagefrage geht es um die materiellen Vorgaben der WRRL im Hinblick auf den Grundwasserschutz, konkreter um die Übertragung der in der Entscheidung zur Weservertiefung vom EuGH für Oberflächengewässer aufgestellten Prüfmaßstäbe (dazu hier). An dieser Übertragbarkeit wurden in Praxis und Schrifttum gewisse Zweifel gehegt, da die Anhänge der WRRL für Oberflächen- und Grundwasserkörper unterschiedliche Bewertungsskalen vorsehen. Auch hier schließt sich der EuGH der Sichtweise des BVerwG an und bejaht die ihm zur Entscheidung vorgelegte Auslegungsfrage. Erwähnenswert ist in diesem Zusammenhang, dass der EuGH „eine individuelle Berücksichtigung der an jeder Überwachungsstelle gemessenen Werte“ verlangt. Dies bedeutet, dass eine Verschlechterung des chemischen Zustands eines Grundwasserkörpers im Sinne von Art. 4 Abs. 1 Buchst. b Ziff. i WRRL bereits dann zu bejahen ist, wenn eine Qualitätskomponente an nur einer einzigen Überwachungsstelle nicht erfüllt wird (Rn. 118).

4. a) Ist Art. 4 WRRL – unter Berücksichtigung seiner verbindlichen Wirkung (Art. 288 AEUV) und der Garantie wirksamen Rechtsschutzes (Art. 19 EUV) – dahin auszulegen, dass alle Mitglieder der von einem Vorhaben betroffenen Öffentlichkeit, die geltend machen, von der Genehmigung des Vorhabens in ihren Rechten verletzt zu sein, auch befugt sind, Verstöße gegen das wasserrechtliche Verschlechterungsverbot und das Verbesserungsgebot gerichtlich geltend zu machen?

b) Falls die Frage a) zu verneinen ist:  Ist Art. 4 WRRL – unter Berücksichtigung seiner Zielsetzung – dahin auszulegen, dass jedenfalls solche Kläger, die in räumlicher Nähe zur geplanten Straßentrasse Hausbrunnen zur privaten Wasserversorgung unterhalten, befugt sind, Verstöße gegen das wasserrechtliche Verschlechterungsverbot und das Verbesserungsgebot gerichtlich geltend zu machen?

Die vierte und letzte Vorlagefrage betrifft Rechtsschutzmöglichkeiten Privater im Hinblick auf die Einhaltung der Bewirtschaftungsziele der WRRL. Das BVerwG nahm in seiner Vorlagebeschluss an, dass das Unionsrecht Privaten nicht zwingend das Recht einräumt, Verstöße gegen das wasserrechtliche Verschlechterungsverbot bzw. Verbesserungsgebot gerichtlich geltend machen zu können. Insoweit geht der EuGH über den Auslegungsvorschlag des BVerwG hinaus und ist der Auffassung, dass Art. 1 u. 4 WRRL Privatpersonen grundsätzlich ein Recht einräumt, vor den zuständigen Gerichten der Mitgliedsstaaten die Anforderungen des wasserrechtlichen Verschlechterungsverbots und des Verbesserungsgebots geltend zu machen. Indes setze dieses Klagerecht eine unmittelbare Betroffenheit des (potentiellen) Individualklägers voraus. Bei Besitzern von Hausbrunnen, die über ein Recht zur Nutzung von Grundwasser verfügen, sei eine solche Betroffenheit zu bejahen. Ihnen stehe ein legitimes Interesse zu, etwaige Verstöße gegen die Bewirtschaftungsziele der WRRL gerichtlich zu rügen.

Ausblick

Inhaltlich weisen die Antworten des EuGH auf die Vorlagefragen des BVerwG keine Überraschungen auf. Namentlich die Aussagen zur verfahrensrechtlichen Bedeutung erstellter Fachbeiträge zur WRRL und den materiell-rechtlichen Anforderungen von Verschlechterungsverbot und Verbesserungsgebot beim Grundwasserschutz waren weitgehend zu erwarten. Die steigende Bedeutung der wasserrechtlichen Bewirtschaftungsziele für die Vorhabenzulassung wird seit längerem insbesondere auch von Zulassungsbehörden und Vorhabenträgern erkannt. Die (weitgehende) Übertragung der bereits für Oberflächengewässer entwickelten Maßstäbe des Verschlechterungsverbot und Verbesserungsgebots auf Grundwasserkörper schafft Rechtssicherheit und könnte Anlass sein, in der Erstellung befindliche oder gar bereits im Beteiligungsverfahren ausgelegte Fachbeiträge nachzubessern. Eine nähere Konkretisierung durch die nationalen Gerichte bedarf das Privaten vom EuGH zuerkannte Recht, die Wahrung der wasserrechtlichen Bewirtschaftungsziele gerichtlich einzuklagen. Als Voraussetzung für das Bestehen und die Ausübung eines entsprechenden Klagerechts formuliert der EuGH neben der „unmittelbaren Betroffenheit“ das Kriterium der rechtmäßigen Grundwassernutzung. Letzteres könnte beispielsweise bei der privaten Nutzung sehr alter Brunnen im Einzelfall fraglich sein.

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