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Never ending story? – Die Vereinbarkeit des Umwelt-Rechtsbehelfgesetzes mit Völker-und Unionsrecht

Einleitung

Vom 30.06.2014 bis zum 04.07.2014 tagte in Maastricht die 5. Vertragsstaatenkonferenz zur Aarhus-Konvention. Auf der Konferenz wurden der bisherige Stand der Umsetzung der Aarhus-Konvention durch die Vertragsstaaten sowie die inhaltlichen Arbeitsschwerpunkte der kommenden Jahre erörtert. Aus Sicht der Bundesrepublik Deutschland (BRD) folgt aus den Beschlüssen der Vertragsstaatenkonferenz ein Anpassungsbedarf im Hinblick auf das in den vergangenen Jahren immer wieder geänderte Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz (UmwRG). Nicht zum ersten und wohl auch nicht zum letzten Mal.

Ergebnisse der Aarhus-Vertragsstaatenkonferenz zur Rechtslage in Deutschland

Die Einhaltung der Bestimmungen der Aarhus-Konvention soll durch das sog. Compliance Committe gesichert werden, das von den Vertragsstaaten auf Grundlage von Art.15 Aarhus-Konvention eingesetzt wurde. Das Compliance Committee gibt zu den verschiedenen Bestimmungen der Aarhus-Konvention Empfehlungen ab, durch die das Abkommen inhaltlich präzisiert werden soll. In seiner jüngeren Rechtsprechung hat auch das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) der Spruchpraxis des Compliance Committees durchaus bedeutendes Gewicht zugesprochen (vgl. BVerwG, Urteil vom 05.09.2013- 7  C 21/12, Rn. 33 ff.). Das Compliance Commitee hatte in seiner Beschlussempfehlung von Dezember 2013 (ACCC/C/2008/31) zur Rechtslage in Deutschland zwei Verstöße der BRD gegen die Aarhus-Konvention moniert, die nun von der Vertragsstaatenkonferenz bestätigt wurden (siehe dort Entscheidung V/9h).  Zum einen ist aus Sicht der Vertragsstaatenkonferenz der  Anwendungsbereich des UmwRG hinsichtlich der von anerkannten Umweltverbände rügefähigen Rechtsvorschriften (nur solche Vorschriften, „die dem Umweltschutz dienen“)  zu eng gefasst. Zum anderen stellte die Vertragsstaatenkonferenz ganz allgemein fest, dass anerkannten Umweltverbänden in der BRD nicht in allen Bereichen des Umweltrechts hinreichende Klagemöglichkeiten gewährt werden.

Rügefähige Vorschriften im Rahmen des UmwRG zu eng gefasst

Der erstgenannte Verstoß Deutschlands gegen die Konvention betrifft § 2 I Nr.1, V Nr.1 und 2 UmwRG. Die Bestimmung, dass Umweltverbände nur dem Umweltschutz dienende Rechtsvorschriften rügen können, ist aus Sicht der Vertragsstaatenkonferenz mit Art.9 II Aarhus-Konvention nicht vereinbar. Interessanterweise sollte dieses Tatbestandsmerkmal nach der Gesetzesbegründung nicht derart eng verstanden werden, wie es der Wortlaut auf den ersten Blick nahelegen könnte. Nach der Gesetzesbegründung ist eine Rechtsvorschrift im Sinne des UmwRG rügefähig, wenn sie neben dem Umweltschutz auch anderen Zielen, beispielsweise solchen des Arbeitsschutzes, dient (BT-Drs. 16/2495, S.12). Auch in der Rechtsprechung wurde der Anwendungsbereich der rügefähigen Vorschriften weit gefasst (vgl. zum Beispiel OVG Koblenz, Urteil vom 08.07.2009 8 C 10 399/08). Die BRD ist als Vertragspartei der Aarhus-Konvention nunmehr verpflichtet, dieses Tatbestandsmerkmal zu streichen oder eine Formulierung zu wählen, die den Vorgaben aus Art.9 II Aarhus-Konvention entspricht. Wahrscheinlich wird der Gesetzgeber bei der nächsten Novellierung des UmwRG auf diese Beschränkung der rügefähigen Rechtsvorschriften verzichten. Da das Compliance Committee und die Vertragsstaatenkonferenz Art.9 II Aarhus-Konvention offensichtlich sehr weit verstehen, verbleibt dem Gesetzgeber bei der Neuregelung des § 2 UmwRG kaum Spielraum, um eine der bisherigen Einschränkung inhaltlich ähnliche, gleichwohl völkerrechtskonforme Formulierung zukünftig im Normtext zu verankern. Praktisch dürften aber auch nach der Neuregelung weiterhin vorrangig die Verletzung solcher Vorschriften gerügt werden, die jedenfalls mittelbar dem Umweltschutz dienen sollen.

Gerichtszugang für Umweltverbände teilweise unzureichend

Der zweite festgestellte Verstoß der BRD betrifft keine explizite Vorschrift des deutschen Rechts. Vielmehr wird ganz allgemein durch die Vertragsstaatenkonferenz konstatiert, dass in einigen Bereichen des hiesigen Umweltrechts die Klagemöglichkeiten anerkannter Umweltverbände unzureichend sichergestellt werde. Dadurch verstoße die BRD gegen ihre Umsetzungsverpflichtung aus Art.9 III Aarhus-Konvention. Das BVerwG hat diesbezüglich bereits im September 2013 eine Kehrtwende eingeleitet, indem es für das Luftreinhalterecht anerkannten Umweltvereinigungen aus § 47 I BImSchG eigene subjektive Rechte im Sinne von § 42 II VwGO zusprach. Diese Rechtsprechung  dürfte, nunmehr befeuert durch die Ergebnisse der Aarhus-Vertragsstaatenkonferenz, in den kommenden Jahren auch auf andere Bereiche des Umweltrechts übertragen werden.

Anpassungsbedarf des UmwRG infolge der Rechtsprechung des EuGH

Ein weiterer Anpassungsbedarf des UmwRG resultiert aus der jüngeren Rechtsprechung des EuGH. In seinem Altrip-Urteil (EuGH, Urteil vom 07.11.2013 – Rs. C.-72/12) stellte der EuGH fest, dass Stichtagsregelungen wie die in § 5 I Hs.1 UmwRG mit (dem seit 2012 geltenden) Art.11 der Umweltverträglichkeitsprüfungs-Richtlinie (RL 2011/92/EU) unvereinbar sind. Darüber hinaus ergibt sich aus der Altrip-Entscheidung für den deutschen Gesetzgeber der Auftrag, die Vorschrift des § 4 UmwRG zu überarbeiten. Zwar bestätigte der EuGH im Ausgangspunkt die deutsche Rechtslage, nach der bei bloß fehlerhaft durchgeführten Umweltverträglichkeitsprüfungen die Aufhebung einer Entscheidung über ein Vorhaben nach § 1 I 1 Nr.1 UmwRG von den Voraussetzungen des § 46 VwVfG abhängt. Einschränkend entschied der EuGH indes, dass dem Kläger für die Möglichkeit eines anderen Verfahrensausgangs nicht die Beweislast auferlegt werden dürfte. Überdies müsse bei der Frage, inwieweit der Verfahrensfehler den Entscheidungsausgang beeinflusst habe, die Schwere des Verfahrensfehler berücksichtigt werden.

Neben § 113 I VwGO steht auch § 2 III UmwRG zur Disposition

Vertragsverletzungsverfahren gegen die BRD vor dem EuGH (Rs.C-137/14)

Aktuell ist darüber hinaus ein Vertragsverletzungsverfahren vor dem EuGH gegen die BRD anhängig (Rs.C-137/14). In diesem Verfahren wird auch vor dem EuGH nochmals die Vereinbarkeit der §§ 4,5 UmwRG mit europäischem Sekundärrecht verhandelt. Außerdem geht es um die Unionsrechtskonformität des § 113 I VwGO. Nach Auffassung des EU-Kommission müsse die BRD Privatpersonen und Umweltverbänden im Rahmen der RL 2011/92/EU subjektive Rechte verleihen, um Klägern gegen umweltrelevante Vorhaben hinreichende Rechtsschutzmöglichkeiten zu gewähren. Die aktuelle Rechtslage in Deutschland begründet aus Sicht der Kommission die Unionsrechtswidrigkeit des § 113 I VwGO, der den Erfolg einer Anfechtungsklage von der Geltendmachung einer subjektiven Rechtsverletzung abhängig macht. Zudem überprüft der EuGH die Unionsrechtskonformität des § 2 III UmwRG. § 2 III UmwRG enthält eine Präklusionsregelung für den Fall, dass ein Umweltverband eine im Verwaltungsverfahren nicht oder verspätet vorgebrachte Einwendung im gerichtlichen Verfahren vorbringen möchte. Nach Auffassung des BVerwG ist diese Präklusionsbestimmungen mit Unionsrecht vereinbar (Urteil vom 29.09.2011-7 C 21/09). Das BVerwG arbeitete in dieser Entscheidung unter anderem deutlich heraus, dass für private Kläger und klagenden Umweltvereinigungen unterschiedliche Substantiierungsanforderungen für vorgebrachte Einwendungen gelten (vgl. BVerwG aaO, Rn. 34 ff.). Zumindest nach deutschem Recht begegnet das Verfahrensinstrument der Präklusion auch dann keinen Zweifeln, wenn ein Umweltverband verspätet vorgetragene Einwendungen nicht mehr in das Gerichtsverfahren einbringen kann.

Zweiteilung des Rechtsschutzes im Umweltrecht

Sollte der EuGH die deutsche Regelung kippen, wäre dies ein weiterer Schritt zur Aufspaltung des Rechtsschutzes in Deutschland. Hier lässt sich (unabhängig davon, ob man diese Entwicklung begrüßt oder ablehnt) in den vergangenen Jahren für das Umweltrecht die Tendenz feststellen, dass Umweltvereinigungen in ihren Klagemöglichkeiten immer weiter gestärkt wurden, während Individualklägern nicht in gleichem Maße weiterreichende Rechtsbehelfsmöglichkeiten eingeräumt wurden. Für den Rechtsschutz gegen Vorhaben mit Umweltauswirkungen dürfte dies zur Folge haben, dass Privatpersonen mehr und mehr der Expertise von Umweltverbänden in Anspruch nehmen werden (oder in Anspruch nehmen müssen). Das wird jedenfalls dann gelten, wenn sich bei technisch hochkomplexen Projekten die Darlegung einer subjektiven Rechtsverletzung für den klagenden Einzelbürger als kompliziert erweist.

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