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Nicht alles neu, aber einiges anders: Mögliche Änderungen im deutschen Umweltrecht durch den Referentenentwurf des BMUB vom 19.04.2016 – Teil I: Änderungen im Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz (UmwRG)

Für Umweltjuristen in Deutschland sind turnusmäßige Anpassungen des deutschen Rechts schon längst kein Neuland mehr. Durch den „Entwurf eines Gesetzes zur Anpassung des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes und anderer Vorschriften an europa- und völkerrechtliche Vorgaben“ vom 19.04.2016 (Downloadmöglichkeit hier) sollen einmal mehr festgestellte Verstöße gegen Unions- und Völkerrecht behoben werden. Der Referentenentwurf des federführenden Bundesumweltministeriums greift dabei zum einen den Beschluss der 5. Vertragsstaatenkonferenz zur Aarhus-Konvention vom 02.07.2014 auf, durch welchen der Bundesrepublik Deutschland einiger Anpassungsbedarf des geltenden nationalen Umweltrechts attestiert wurde (vgl. dazu hier auf jurOP). Zum anderen dient der innerhalb der Bundesregierung noch nicht abschließend abgestimmte Referentenentwurf der Umsetzung der Rechtsprechung des EuGH aus der Entscheidung vom 15.10.2015 (vgl. näher hier). Im Anschluss an das sog. „Altrip-Gesetz“ vom 20.11.2015 (dazu hier) sieht der nunmehrige Entwurf für zahlreiche Umweltgesetze inhaltliche, teilweise auch lediglich redaktionelle Neuerungen vor. Obschon am 17.05.2016 erst die Stellungnahmefrist für die beteiligten Verbände endete und das Gesetzgebungsverfahren damit noch am Anfang steht, sollen an dieser Stelle mögliche Änderungen im künftigen Umweltrecht überblicksartig vorgestellt werden. Die Darstellung auf jurOP.org beschränkt sich dabei auf die Darstellung der vorgesehenen Änderungen im Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz (Teil I) sowie auf die Änderungen im Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung, Bundes-Immissionsschutzgesetz, in der Verwaltungsgerichtsordnung und im Baugesetzbuch (Teil II). Bei der Zitierung der neuen Rechtsvorschriften in der Entwurfsfassung vom 19.04.2016 wird zur Klarstellung das betreffende Gesetz mit einem „-E“(=Entwurf vom 19.04.2016) versehen. Aufgrund der zahlreichen Neuregelungen im UmwRG wird zur besseren Lesbarkeit und Verständlichkeit des nachfolgenden Textes empfohlen, den Referentenentwurf vom 19.04.2016 (UmwRG-E) und das bisherige UmwRG heranzuziehen. Downloadmöglichkeiten finden sich für den Referentenentwurf hier, für das UmwRG in seiner derzeitigen Fassung hier.

Die wesentlichen Änderungsvorschläge des Referentenentwurfs betreffen das UmwRG, das in den vergangenen Jahren eine „Dauerbaustelle“ des deutschen Gesetzgebers war. Die vorgesehenen Anpassungen im UmwRG stellen Teil I des zweigeteilten Beitrags hier auf jurOP.org dar.

Sachlicher Anwendungsbereich des UmwRG

Die ersten Anpassungen betreffen die Vorschrift des § 1 Abs.1 S.1 UmwRG. Neben der lediglich sprachlich neuen Einleitung zur Beschreibung des Anwendungsbereichs (laut Entwurf künftig „Dieses Gesetz ist anzuwenden auf Rechtsbehelfe gegen folgende Entscheidungen“ statt wie bislang „Dieses Gesetz findet Anwendung für Rechtsbehelfe gegen“) sieht der Entwurf in § 1 Abs.1 S.1 Nr. 4 – 6 UmwRG-E neue umweltrelevante (Genehmigungs-) Entscheidungen vor, für die das UmwRG künftig Anwendung finden soll.

§ 1 Abs.1 S.1 Nr.4 Hs.1 UmwRG-E erweitert den Anwendungsbereich des UmwRG auf Entscheidungen über die Annahme von Plänen und Programmen i.S.v. § 2 Absatz 5 UVPG und i.S.d. entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften, für die nach Anlage 3 des UVPG oder landesrechtlichen Vorschriften eine Pflicht zur Durchführung einer Strategischen Umweltprüfung bestehen kann. Die Vorschrift erfasst zum Beispiel Bebauungs-, Flächennutzungs- und Luftreinhaltepläne. Nach § 1 Abs.1 S.1 Nr.4 Hs.2 UmwRG-E sind vom Anwendungsbereich des UmwRG-E ausgenommen Pläne und Programme, über deren Annahme durch Gesetz entschieden wird. „Gesetz“ i.S.v. § 1 Abs.1 S.1 Nr.4 Hs. 2 UmwRG-E meint dabei ein Parlamentsgesetz (vgl. 27f. der Entwurfsbegründung). Die völkerrechtliche Pflicht der Bundesrepublik Deutschland zur Schaffung eines Tatbestands wie § 1 Abs.1 S.1 Nr.4 Hs.1 UmwRG-E folgt aus Art. 7 und 9 Abs.3 Aarhus-Konvention. Gleichzeitig setzt die neue Nr.4 die Rechtsprechung des BVerwG zu Klagemöglichkeiten gegen Luftreinhaltepläne in Gesetzesrecht um (Urteil vom 05.09.2013 – 7 C 21.12, vgl. dazu S. 28 der Entwurfsbegründung).

§ 1 Abs.1 S.1 Nr.5 UmwRG-E enthält eine Art Auffangtatbestand. Über diese Vorschrift erfasst der zukünftige Anwendungsbereich des UmwRG auch Verwaltungsakte, die die Zulässigkeit von anderen als den in § 1 Abs.1 S.1 Nr.1 bis 2b UmwRG-E genannten Vorhaben unter Anwendung umweltbezogener Rechtsvorschriften des Bundes- oder Landesrechts regeln. Der Begriff des Vorhabens orientiert sich an der Begriffsbestimmung von § 2 Absatz 2 UVPG. Erfasst sein kann die Errichtung und der Betrieb einer technischen Anlage, der Bau einer anderen Anlage oder die Durchführung einer sonstigen in Natur und Landschaft eingreifenden Maßnahme sowie jeweils deren Änderung bzw. Erweiterung“ (S. 29 des Referentenentwurfs). Zum Begriff „umweltbezogene Rechtsvorschriften“ näher unten zu § 1 Abs.4 UmwRG-E.

Durch die neu eingefügte Vorschrift des § 1 Abs.1 S.1 Nr.6 UmwRG-E sind künftig auch Verwaltungsakte über Überwachungs- und Aufsichtsmaßnahmen, die der Einhaltung umweltbezogener Rechtsvorschriften des Bundes- oder Landesrechts dienen, vom Anwendungsbereich des UmwRG erfasst. Ein Ergebnis des Aarhus-Compliance-Verfahrens (vgl. oben) war, dass bei der Anwendung umweltbezogener Vorschriften durch Private neben zivilrechtlichen Rechtsbehelfen auch verwaltungsrechtliche Rechtsbehelfe vorzusehen sind; diesem Erfordernis trägt die Nr.6 Rechnung (vgl. S. 29 des Referentenentwurfs). Zum Begriff „umweltbezogene Rechtsvorschriften“ noch näher unten zu § 1 Abs.4 UmwRG-E.

§ 1 Abs.1 S. 3 UmwRG soll nach dem Referentenentwurf neu gefasst werden. Laut § 1 Abs.1 S.3 UmwRG-E bleiben die Vorschriften der §§ 44a VwGO, 17 Abs.3 S.4-5 Standortauswahlgesetz, 15 Abs.3 S.2 Netzausbaubeschleunigungsgesetz Übertragungsnetz, 17a Abs. 5 S. 1 Energiewirtschaftsgesetz, § 15 Abs. 5 und § 16 Abs. 3 des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPG) und andere entsprechende Rechtsvorschriften unberührt. Das bedeutet, dass ungeachtet der Rechtsbehelfsmöglichkeiten des UmwRG-E die fachgesetzlichen Einschränkungen von Klagemöglichkeiten weiterhin fortgelten. Laut Referentenentwurf soll § 1 Abs.1 S.3 UmwRG-E nach der Erarbeitung eines Gesetzes zur Entwicklung und Förderung der Windenergie auf See um weitere Bestimmungen ergänzt werden (vgl. S. 30 des Entwurfs).

Neu eingefügt wird die Begriffsbestimmung zu den „umweltbezogenen Rechtsvorschriften“ in § 1 Abs.4 UmwRG-E. Nach dieser Vorschrift sind umweltbezogene Rechtsvorschriften i.S.d. UmwRG-E Bestimmungen, die sich auf den Zustand von Umweltbestandteilen im Sinne von § 2 Abs. 3 Nr. 1 des Umweltinformationsgesetzes (UIG) oder auf Faktoren im Sinne von § 2 Abs. 3 Nr. 2 UIG beziehen. Auf diese Begriffsbestimmung nimmt das UmwRG-E an verschiedener Stelle Bezug, so z.B. in § 1 Abs.1 S.1 Nr.5 u 6 UmwRG-E oder § 2 Abs.4 S.1 Nr.2 UmwRG-E (dazu unten).

Rechtsbehelfe von Umweltvereinigungen

Wesentliche Änderungen enthält des Weiteren § 2 UmwRG-E. Neu ist zunächst, dass die Vorschrift einen neuen Satz 2 erhält (s. dazu unten). In § 2 Abs.1 S.1 Nr.1 UmwRG-E sind die Wörter „dem Umweltschutz dienen und“ gestrichen. Hierbei handelt es sich um eine echte inhaltliche Anpassung. Die Streichung ist aufgrund eines Beschluss der 5. Vertragsstaatenkonferenz zur Aarhus-Konferenz aus dem Jahr 2014 (vgl. oben und dieser Beitrag auf jurOP) erforderlich. Das Complicance-Comittee hatte seinerzeit entschieden, dass Art.9 Abs.2 Aarhus-Konvention eine im innerstaatlichen Recht vorgesehene Begrenzung des Rügerechts von Umweltverbänden auf die „dem Umweltschutz dienenden“ Vorschriften entgegenstehe.

Zusätzlich sieht der Referentenentwurf eine Neufassung des § 2 Abs.1 Nr.3 UmwRG vor. Der bisherige § 2 Abs.1 Nr.3 UmwRG bestimmt, dass anerkannte Umweltvereinigungen Rechtsbehelfe nach Maßgabe der VwGO gegen Entscheidungen (bzw. deren Unterlassen) nach § 1 Abs.1 S.1 UmwRG einlegen können, wenn der Umweltverband zur Beteiligung in einem Verfahren nach § 1 Abs.1 S.1 UmwRG berechtigt war und sich hierbei in der Sache gemäß den geltenden Rechtsvorschriften geäußert bzw. ihm entgegen der geltenden Vorschriften keine Gelegenheit zur Äußerung gegeben worden ist. Die Vorschrift greift damit die (bislang, s. unten) in § 2 Abs. 3 UmwRG geregelte Präklusionsregelung auf Ebene der Zulässigkeit des Rechtsbehelfs auf. Der Referentenentwurf hält im Anschluss an die Entscheidung des EuGH vom 15.10.2015 eine Anpassung des bisherigen § 2 Abs.1 Nr.3 UmwRG für erforderlich. Diese Sichtweise wird in der ganz aktuellen Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte nicht geteilt. Das VG Bremen geht in einer neuen Entscheidung davon aus, dass der bisherige § 2 Abs.1 Nr.3 UmwRG unionsrechtskonform ausgelegt werden könne (Beschluss vom18.05.2016 – 5 V 366/16). Das OVG Koblenz geht sogar einen Schritt weiter und sieht § 2 Abs.1 Nr.3 UmwRG in seiner derzeitigen Gesetzesfassung in Einklang mit der Rechtsprechung des EuGH zur Unionsrechtswidrigkeit der materiellen Präklusion (Beschluss vom 28.04.2016 – 8 B 10285/16, juris, Rn.13). Inwieweit diese Rechtsprechung insbesondere des OVG Koblenz tatsächlich mit der Entscheidung des EuGH vom 15.10.2015 vereinbar ist, soll angesichts der im Referentenentwurf vorgesehenen Gesetzesreform an dieser Stelle dahinstehen. Der Referentenentwurf sieht folgende Änderungen in der Systematik des § 2 Abs.1 S.1 Nr.3 UmwRG-E vor: Die Berechtigung von Umweltvereinigungen zur Einlegung von Rechtsbehelfen gegen Entscheidungen nach § 1 Abs.1 S.1 Nr.1 – 2b UmwRG-E knüpft gemäß § 2 Abs.1 S.1 Nr.3 a) UmwRG-E nur noch an die Beteiligungsberechtigung der Vereinigung im Verfahren an. Für Entscheidungen nach § 1 Abs.1 S.1 Nr.4 UmwRG-E gilt gemäß § 2 Abs. 1 S.1 Nr. 3 b) UmwRG-E weiterhin die zusätzliche Voraussetzung, dass der Umweltverband sich ordnungsgemäß geäußert hat oder ihm rechtswidrig keine Gelegenheit zur Äußerung gegeben worden ist; der bisherige § 2 Abs.1 Nr.3 UmwRG gilt damit für Entscheidungen nach § 1 Abs.1 S.1 Nr.4 UmwRG-E fort. § 2 Abs.1 S.2 UmwRG-E sieht für Entscheidungen (bzw. deren Unterlassen) nach § 1 Abs.1 S.1 Nr.2a- 6 UmwRG-E eine weitere einschränkende Voraussetzung vor: Bei Rechtsbehelfen gegen diese Entscheidungen muss der Umweltverband die Verletzung umweltbezogener Vorschriften geltend machen. Diese Begrenzung des Klagerechts stützt der Referentenentwurf auf Art.9 Abs. 3 Aarhus-Konvention (vgl. S. 31 des Entwurfs).

Als weitere Änderungen sollen nach dem Referentenentwurf vom 19.04.2016 die bisherigen Absätze 3-5 in § 2 UmwRG durch § 2 Abs.3 und 4 UmwRG-E ersetzt werden.

Der bisherige § 2 Abs.3 UmwRG-E ist aufgrund der Entscheidung des EuGH vom 15.10.2015 (s. oben und hier) unionsrechtswidrig und damit ersatzlos zu streichen. § 2 Ab.4 u.5 UmwRG bleiben hingegen grundsätzlich im UmwRG-E enthalten: Der bisherige § 2 Abs.4 UmwRG geht inhaltlich unverändert in den neuen § 2 Abs.3 UmwRG-E über. Der bisherige § 2 Abs.5 UmwRG, der regelt, unter welchen Voraussetzungen der Rechtsbehelf einer Umweltvereinigung nach § 2 Abs.1 UmwRG begründet ist, geht unter Änderungen in die Vorschrift des § 2 Abs.4 UmwRG-E über. In § 2 Abs.4 S.1 Nr.1 UmwRG-E, der den bisherigen § 2 Abs.5 S.1 Nr.1 UmwRG ersetzt, sind nur noch Entscheidungen nach § 1 Abs.1 S.1 Nr.1 und 2 UmwRG-E genannt. Das bisher in § 2 Abs.5 S.1 Nr.1 UmwRG geregelte Tatbestandsmerkmal „die dem Umweltschutz dienen“ wurde in § 2 Abs.4 S.1 Nr.1 UmwRG-E gestrichen, da diese Voraussetzung nicht mit Art.9 Abs.2 Aarhus-Konvention vereinbar ist (vgl. oben). Entscheidungen nach § 1 Abs.1 S.1 Nr.2a bis 6 UmwRG-E werden von § 2 Abs.4 S.1 Nr.2 UmwRG-E erfasst, der den bisherigen § 2 Abs.5 S.1 Nr.2 UmwRG ablöst. Gemäß § 2 Abs.4 S.1 Nr.2 UmwRG-E sind Rechtsbehelfe nach § 2 Abs.1 UmwRG-E begründet, soweit die Entscheidung nach § 1 Absatz 1 Satz 1 Nummer 2a bis 6 UmwRG oder deren Unterlassen gegen „umweltbezogene“ Rechtsvorschriften verstößt, die für diese Entscheidung von Bedeutung sind. Die Neuregelung in § 2 Abs.4 S.1 Nr.2 UmwRG-E dient ebenfalls der Umsetzung des Art. 9 Abs.2 Aarhus-Konvention (vgl. S.32 des Entwufs). Die strengere Voraussetzung des Verstoßes gegen „umweltbezogene“ Vorschriften unterscheidet den Begründetheitsmaßstab des § 2 Abs.4 S. 1 Nr.2 UmwRG-E von § 2 Abs.4 S.1 Nr.1 UmwRG-E. § 2 Abs.4 S. 2 UmwRG-E normiert für Entscheidungen nach § 1 Abs.1 S.1 Nr.4 UmwRG-E als weitere Voraussetzung, dass zusätzlich eine Pflicht zur Durchführung einer Umweltprüfung nach § 1 Nr.1 UVPG bestehen. Durch diese Neufassung soll das Grundprinzip des § 1 Abs.1 Nr.1 UmwRG, wonach i.R.d. des Rechtsbehelfs zunächst die UVP-Pflichtigkeit des Vorhabens geprüft wird, auf Entscheidungen nach § 1 Abs.1 S.1 Nr.4 UmwRG-E (-> bei denen eine Pflicht zur Durchführung einer SUP bestehen kann, vgl. oben) übertragen werden (vgl. S. 32 des Entwurfs).

Anerkennung von Umweltvereinigungen

Auch für den bisherigen § 3 UmwRG sieht der Referentenentwurf vom 19.04.2016 einige Neuerungen vor. § 3 UmwRG regelt, unter welchen Voraussetzungen eine Umweltvereinigung die Anerkennung zur Einlegung von Rechtsbehelfen nach dem UmwRG erlangen kann. Die erste Neuerung in § 3 UmwRG betrifft die Vorschrift des bisherigen § 3 Abs.1 S.2 Nr.3 UmwRG. Für diese Vorschrift sieht der Referentenentwurf vor, nach dem Wort „Aufgabenerfüllung“ die Wörter „insbesondere für eine sachgerechte Beteiligung an behördlichen Entscheidungsverfahren“ einzufügen. Der Einschub soll das Tatbestandsmerkmal „sachgerechte Aufgabenerfüllung“ näher konkretisieren, ohne hiermit die schon bisherige Anerkennungspraxis inhaltlich zu modifizieren (vgl. S.32 Referentenentwurf). § 3 Abs.1 S.3 UmwRG-E sieht eine Neufassung des bisherigen Halbsatzes nach dem Semikolon vor. Zusätzlich zu den bisherigen Vorgaben soll in der Anerkennung künftig der räumliche Bereich, auf den sich die Anerkennung bezieht, angegeben werden. Dieser Änderung kommt angesichts der bisherigen Anerkennungspraxis ebenfalls klarstellende Wirkung zu. Bislang war die Angabepflicht zum räumlichen Tätigkeitsbereich der Umweltvereinigung in § 3 Abs.1 S.6 UmwRG geregelt, der nun als eigenständige Vorschrift gestrichen wird. Durch die Ergänzung in § 3 Abs.1 S.3 UmwRG-E soll verdeutlicht werden, dass Vereinigungen, für die eine Anerkennung lediglich auf regionaler Ebene erfolgt, lediglich bezüglich Vorhaben in dieser konkreten Region bzw. bezüglich Vorhaben mit potentiellen Auswirkungen auf diese konkrete Region klagebefugt sind (vgl. S. 32 der Entwurfsbegründung).

Neben den Änderungen im bisherigen § 3 Abs.1 UmwRG sieht der Entwurf die Ersetzung der bisherigen § 3 Abs.2 und 3 UmwRG durch die § 3 Abs.2 – 4 UmwRG-E vor. Der neue § 3 Abs.2 UmwRG-E erweitert die Wahlmöglichkeiten von Umweltverbänden hinsichtlich des Gebiets ihrer Anerkennung. Bislang können Umweltverbände, die über das Gebiet eines Bundeslands hinaus tätig sind, gemäß § 3 Abs.2 S.1 UmwRG lediglich eine bundesweite Anerkennung beantragen oder sich gemäß § 3 Abs.3 UmwRG auf ein Bundesland beschränken. Nach § 3 Abs.2 UmwRG-E sollen Umweltverbände bei länderübergreifender Tätigkeit nunmehr zwischen einer bundesweiten Anerkennung (§ 3 Abs.2 Nr.1 UmwRG-E) oder einer Anerkennung in einem (§ 3 Abs.2 Nr.2 Alt.1 UmwRG-E) oder mehreren (§ 3 Abs.2 Nr.2 Alt.2 UmwRG-E) Bundesländern wählen können. Diese Flexibilisierung erscheint mit Blick auf umweltrelevante Vorhaben im Grenzgebiet zweier oder mehrerer Bundesländer angemessen. § 3 Abs.3 u. 4 UmwRG-E regeln die unterschiedlichen Zuständigkeiten für die Anerkennung. Nach § 3 Abs.3 S.1 Nr.1 u. 2 UmwRG-E ist das Umweltbundesamt für die Anerkennung ausländischer Vereinigungen und die bundesweite Anerkennung durch den Bund zuständig. Gemäß § 3 Abs.4 UmwRG-E ist die nach Landesrecht zuständige Behörde für die Anerkennung einer inländische Vereinigung, deren Tätigkeitsbereich nicht über das Gebiet eines Landes hinausgeht und für Anerkennungen nach § 3 Abs.4 Nr.2 UmwRG-E zuständig.

Verfahrensfehler

Neu gefasst wird darüber hinaus der bisherige § 4 UmwRG, der Regelungen zu Verfahrensfehlern enthält. In § 4 UmwRG-E wird im Wesentlichen zwischen Entscheidungen nach § 1 Abs.1 S.1 Nr.1-2 UmwRG-E, § 1 Abs.1 S.1 Nr.4 UmwRG-E und § 1 Abs.1 S.1 Nr. 3, 5 u. 6 UmwRG-E unterschieden.

In § 4 Abs. 1 S. 1 UmwRG-E werden die Wörter „Nummer 1 und 2“ durch die Wörter „Nummer 1 bis 2b“ ersetzt. Neben der sprachlichen Neufassung des bisherigen § 4 Abs.3 UmwRG werden zwei neue Absätze 4 und 5 eingefügt.

§ 4 Abs.3 UmwRG-E entspricht im Wesentlichen der bisherigen Fassung des § 4 Abs.3 UmwRG (also in der seit November 2015 geltenden Fassung). Die Vorschrift regelt den persönlichen Anwendungsbereich für die Ausübung der in § 4 UmwRG-E vorgesehenen Rechte. In § 4 Abs.3 S.1 Nr.1 UmwRG-E ist eine sprachliche Änderung des Normtextes vorgesehen. § 4 Abs.3 S.1 Nr.2 UmwRG stellt noch einmal ausdrücklich klar, dass die Vorschriften aus § 4 Abs.1 – 2 UmwRG-E in gleicher Weise für Umweltvereinigungen nach § 3 Abs.1 UmwRG-E oder § 2 Abs.2 UmwRG-E gelten. Im Fall einer unterlassenen UVP-Prüfung/UVP-Vorprüfung bleiben damit die Prüfungsmaßstäbe in der Begründetheitsprüfung bei Rechtsbehelfen von Umweltvereinigungen und sonstiger Personen gleichgestellt. Für andere Verfahrensfehler i.S.d. § 4 Abs.1 S.1 Nr.3 UmwRG-E bleibt es gem. § 4 Abs.3 S.2 UmwRG-E dabei, dass eine Aufhebung der Entscheidung nur verlangt werden kann, wenn der Verfahrensfehler dem Beteiligten die Möglichkeit der gesetzlich vorgesehenen Beteiligung am Entscheidungsprozess genommen hat. Da auch der EuGH in seiner Entscheidung vom 15.10.2015 betont hat, dass bei Rechtsbehelfen von Individualklägern die Aufhebung der Entscheidung von einer Verletzung eines subjektiven Rechts abhängig gemacht werden darf, geht § 4 Abs.3 UmwRG weiterhin über das unionsrechtliche Erforderliche hinaus (vgl. dazu Rn.32 der Entscheidung des EuGH und auch BVerwG, Urteil vom 22.10.2015 – 7 C 15.13, Rn.23).

Für Rechtsbehelfe von Umweltverbänden gegen Entscheidungen nach § 1 Abs.1 S.1 Nr.4 Hs.1 UmwRG-E (vgl. oben, z.B. gegen ggf. SUP-pflichtige B-Pläne, F-Pläne, Luftreinhaltepläne) sieht der neue § 4 Abs.4 S.1 UmwRG-E eine Übertragung der Differenzierung zwischen absoluten und relativen Verfahrensfehlern vor. Für relative Verfahrensfehlern soll demnach bei Rechtsbehelfen gegen Entscheidungen nach § 1 Abs.1 S.1 Nr.4 Hs.1 UmwRG-E ebenfalls § 46 VwVfG Anwendung finden, wenn nicht Sondervorschriften vorgehen; hierunter fallen ausweislich der Regelung in § 4 Abs.2 S.2 UmwRG-E u.a. die Bestimmungen der §§ 12, 28 Abs.2 Raumordnungsgesetz. Daneben ist in § 4 UmwRG-E ein neuer Absatz 5 geregelt. Dieser bestimmt, dass für Rechtsbehelfe gegen Entscheidungen im Sinne des § 1 Abs. 1 S. 1 Nr. 3, 5 u. 6 UmwRG-E bei Verfahrensfehlern die jeweiligen fachrechtlichen Regelungen sowie die Regelungen des Verwaltungsverfahrensgesetzes gelten. Das bedeutet anders ausgedrückt, dass das Verfahrensfehlerregime des § 4 UmwRG-E bezüglich dieser Entscheidungen nicht gelten soll.

Weitere Änderungen

Die letzten im Referentenentwurf vorgesehenen Änderungen im UmwRG betreffen die §§ §§ 4a – 6 UmwRG, die laut derzeitiger Entwurfsfassung durch §§ 5 – 7 UmwRG-E ersetzt werden sollen.

Der zur Streichung vorgesehene § 4a UmwRG regelt einige Abweichungen bei der Anwendung der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) für Fälle, die dem Anwendungsbereich des UmwRG. Im Referentenentwurf wird festgestellt, dass § 4a VwGO seinen Regelungszweck (Erleichterung von umweltrechtlichen Rechtsbehelfsverfahren) nicht erreicht habe, sondern in der Praxis zu einiger Rechtsunsicherheit geführt habe (vgl. S. 34f. des Entwurfs).

Neu ist die „Missbrauchs-/Unredlichkeitsklausel“ in § 5 UmwRG-E. Nach dieser Vorschrift sollen Einwendungen von Personen oder Vereinigungen, die erstmalig im Rechtsbehelfsverfahren erhoben wurden, unberücksichtigt bleiben, wenn die erstmalige Geltendmachung im Rechtsbehelfsverfahren missbräuchlich oder unredlich ist. Mit dieser Vorschrift greift der Referentenentwurf nahezu wörtlich die Rechtsprechung des EuGH auf. Der EuGH hatte in seiner Entscheidung vom 15.10.2015 die missbräuchliche und unredliche erstmalige Geltendmachung von Einwendungen im Rechtsbehelfsverfahren als Ausnahmen vom „Präklusionsverbot“ genannt, ohne diese näher zu konkretisieren. Der Referentenentwurf setzt diesen Aspekt der EuGH-Entscheidung 1:1 um. Sollte § 5 UmwRG-E so oder ähnlich in der endgültigen Gesetzesfassung Berücksichtigung finden, obliegt die nähere Auslegung den Verwaltungsgerichten. Nach der Entwurfsbegründung (S.34) könne ein erstmaliges Vorbringen missbräuchlich oder unredlich etwa dann sein, wenn der Rechtsbehelfsführer im Verwaltungsverfahren erklärt oder auf andere Weise deutlich gemacht habe, dass entsprechende Einwendungen nicht bestehen. Bei Rechtsbehelfen anerkannter Umweltvereinigungen könne ein missbräuchliches oder unredliches Verfahrensverhalten etwa dann vorliegen, wenn die im Rechtsbehelfsverfahren erstmalige Erhebung bestimmter Einwendungen, die der Vereinigung bereits im Zulassungsverfahren bekannt waren, den Schutzanliegen und Umweltbelangen, als deren Sachwalter sich die Vereinigung verstehe, zuwiderlaufe; erfasst werden sollen demnach Fälle, in denen sich der Umweltverband in seiner Rolle als Quasi-Verwaltungshelfer unvernünftig verhalte (vgl. S.34 des Entwurfs mit Verweis auf BVerwG, Urteil vom 01.04.2015 – 4 C 6.14, Rn. 25). Die notwendige Unbestimmtheit des § 5 UmwRG-E dürfte den hohen Vorgaben des EuGH an die ausnahmsweise Zulässigkeit eines Einwenderausschlusses nur bei einer restriktiven Auslegung genügen. Das bedeutet zugleich, dass der Anwendungsbereich der Vorschrift (wenn es ihn den geben wird) voraussichtlich schmal sein wird.

§ 6 UmwRG-E enthält einige Neuregelungen für das Rechtsbehelfsverfahren. In § 6 Abs.1 UmwRG-E wird die Bekanntgabe eines Verwaltungsakts im Einzelfall zugelassen. Nach dieser neuen Vorschriften können Beteiligte iSd VwVfG eine Bekanntgabe von Entscheidungen nach § 1 Abs.1 S.1 Nr.5 u.6 UmwRG-E beantragen, sofern eine öffentliche Bekanntmachung nicht gesetzlich vorgeschrieben ist. Voraussetzung dafür sind ein entsprechender Bekanntgabeantrag des Empfängers des Verwaltungsakts, der zudem die Personen, gegenüber denen die Bekanntgabe zu erfolgen hat, genau zu bezeichnen hat. § 6 Abs.1 UmwRG-E verschafft dem Adressaten des Verwaltungsakts damit die Möglichkeit, Rechtssicherheit hinsichtlich des Bestands der Entscheidung zu erlangen. § 6 Abs.2 UmwRG-E ordnet für Rechtsbehelfe nach § 1 Abs.1 S.1 UmwRG-E gegen Entscheidungen nach § 1 Abs.1 S.1 Nr.4 UmwRG-E in sachlicher Hinsicht eine erstinstanzliche Zuständigkeit der Oberverwaltungsgerichte. Diese Regelung gilt gemäß § 6 Abs.4 UmwRG-E auch für Rechtsbehelfe von Beteiligten nach § 61 Nr.1 u. 2 VwGO, also für natürliche und juristische Personen sowie Vereinigungen, soweit der Anwendungsbereich des § 1 UmwRG-E eröffnet ist. Die örtliche Zuständigkeit ist nach Maßgabe der allgemeinen Vorschriften der §§ 52f. VwGO zu bestimmen. § 6 Abs.3 UmwRG-E enthält eine neue Präklusionsregelung für Verfahren nach § 1 Abs.1 S.1 Nr.4 UmwRG-E. Der Referentenentwurf hält dies für unionsrechtlich unbedenklich, da für Entscheidungen nach § 1 Abs.1 S.1 Nr.4 UmwRG-E mangels einschlägiger Vorgaben im Unionsrecht die Entscheidung des EuGH vom 15.10.2015 nicht gilt (vgl. S. 36 des Entwurfs).

Schließlich sieht § 7 UmwRG-E mehrere Überleitungsregelungen vor. Die Vorschrift übernimmt unter Änderungen den bisherigen § 5 UmwRG. Der bisherige § 5 Abs.1 S.2 UmwRG ist in § 7 Abs.1 UmwRG-E infolge der (voraussichtlichen) Streichung des § 4a UmwRG nicht mehr enthalten. § 7 Abs.2 UmwRG-E enthält eine Stichtagsregelung betreffend die neuen Tatbestände aus § 1 Abs.1 S.1 Nr.4-6 UmwRG-E. Nach dieser Vorschrift gilt das UmwRG-E für Entscheidungen nach § 1 Abs.1 S.1 Nr.4-6 UmwRG-E, die nach dem 31.12.2016 ergangen sind oder hätten ergehen müssen. In § 7 Abs.3 UmwRG-E werden die Überleitungsregelungen des bisherigen § 5 Abs.2 UmwRG inhaltlich unverändert übernommen. Die bisherigen Tatbestandsvarianten sind in § 7 Abs.3 UmwRG-E untergliedert, um die Vorschrift „anwendungsfreundlicher“ zu gestalten (S.36 des Entwurfs). Schließlich ist der ersatzlose Wegfall des § 5 Abs.3 UmwRG zu erwähnen, der sich durch Zeitablauf erledigt hat.

Fazit

Die im UmwRG-E vorgesehenen Änderungen, Erweiterungen und Streichungen würden eine erneute, teils weitreichende (insb. Wegfall der materiellen Präklusion) Änderung des Rechtsschutzes im Umweltrecht bedeuten. Abzuwarten bleibt, welche Änderungen im UmwRG-E das gerade angelaufene Gesetzgebungsverfahren mit sich bringen wird.

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