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Schutzbereich und Reichweite des Art. 20a GG – Begrüßenswerter Fachaufsatz von Prof. Attendorn

Im Zuge der Energiewende gab es eine unüberschaubare Menge an Beirägen in den Medien, es wurden unzählige Debatten in den Volksvertretungen geführt, diverse Experten äußerten sich zu Sinn und Unsinn verschiedener Reformen. Die Energiewende ist inzwischen durch eine Vielzahl von ineinandergreifenden Gesetzesänderungen und -ergänzungen kodifizierter Bestandteil unserer Rechtsordnung. Zwar begründete der Unfall in Fukushima keine veränderte Tatsachengrundlage, wie es in Medienberichten, aber auch in Berichten des Bundestages bzw. seiner Ausschüsse an einigen Stellen anklang, aber es wurde der Bevölkerung schmerzlich vor Augen geführt, welche unbeherrschbare Risiken in der Atomenergie stecken. Auch die zivile Nutzung von Atomenergie kann zum Tod unzähliger Unbeteiligter Lebewesen führen, ohne dass menschliche Fehler einen solchen Unfall unmittelbar verantworten müssten. Insofern zeigte sich, dass sich die (zumindest) klima- und umweltneutrale Erzeugung von Energie als Auftrag der Verfassung und des EU-Rechts darstellt und dies bereits vor der Katastrophe von Fukushima der Fall gewesen ist. In diesem Sachbereich veröffentlichte Prof. Thorsten Attendorn, Mitglied der Forschungsgruppe Umweltrecht an der Fachhochschule für öffentliche Verwaltung NRW (FHöV) jüngst einen interessanten Fachbeitrag in der NVwZ (Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht, Abruf im Internet nur kostenpflichtig möglich) 2012, S, 1569 ff., „Die Belange des Klimaschutzes nach Fukushima und der Energiewende“. Nicht nur legt er anschaulich und umfangreich die verfassungs- und EU-rechtlichen Grundlagen  von Umwelt- und Klimaschutz sowie der Nachhaltigkeit dar, auch betont er ausdrücklich, dass die bezeichneten Bestimmungen (aus der AEUV und der Grundrechte-Charta) ein Prinzip bilden, welches in direkter Abhängigkeit zum Menschenrechtsschutz steht. Zudem stellt er sodann heraus, dass diese rechtlichen Grundlagen, die Behörden  der EU-Staaten in ihrer Rechtsanwendung binden.

Rechtliche Bedeutung des Art. 20a GG

Besondere Beachtung verdient in diesem Zusammenhang der Hinweis Attendorns auf Art. 20a GG. Dessen Inhalt: „Der Staat schützt auch in Verantwortung für die künftigen Generationen die natürlichen Lebensgrundlagen und die Tiere im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung durch die Gesetzgebung und nach Maßgabe von Gesetz und Recht durch die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung“. Attendorn erklärt entgegen der herrschenden juristischen Lehre, dass es sich bei Art. 20a GG um eine sog. Staatsstrukturbestimmung handele (nicht lediglich um eine Staatszielbestimmung), so dass die Bundesrepublik Deutschland als „Umweltstaat“ angesehen werden müsse. Dies ist deswegen beachtenswert, da die Bedeutung des Art. 20a GG – der schon systematisch direkt nach dem Kern der Regelungen zur Staatstruktur, dem Art. 20 GG vom Verfassungsgeber eingefügt wurde, aus dem bspw. das Rechtsstaatsprinzip folgt (Art. 20 III GG) – vielfach „herabgewürdigt“ wird oder nicht mit einer solchen Grundsätzlichkeit wie jener, der Art. 20 GG beizumessen ist, verstanden wird. Ein inzwischen emeritierter Professor der Lebniz Universität Hannover hatte sich einmal polemisch ungefähr so geäußert: „Der Wortlaut des Art. 20a GG muss schon auf einem Bierfest rezitiert werden, soll er überhaupt irgendeine Beachtung erlangen können.“ Dabei ist allerdings nicht zu übersehen, dass nicht nur Handlungsverbote aus Art. 20a GG folgen, sondern auch und insbesondere Handlungspflichten der drei Staatsgewalten, aber vor allem der Exekutive. Dies bedeutet zunächst einmal, dass Behörden bei ihren Entscheidugen (aber auch Gerichte bei der Überprüfung dieser Entscheidungen) den Art. 20a GG und seine Schutzgüter zu beachten haben. Dabei geht es, so erklärt es auch Attendorn, um das Verbot von  Entscheidungen, die zu irreversiblen Schäden führen oder die die bestehende „Zukunftsveranwortung“ der derzeitigen Generation außer Acht lassen. Der Gesetzgeber, die legislative Gewalt, hat den Klima- und Umweltschutz einfachgesetzlich, bspw. im Rahmen der oben beschriebenen Energiewende in Teilen umgesetzt, ist jedoch in Gänze betrachtet der Schutzpflicht des Art. 20a GG bisher nicht ausreichend nachgekommen, denn vielfach entsprechen die geltenden Gesetze nicht den bereits oben genannten Anforderungen von Zukuftsverantwortung und Nachhaltigkeit. Im Bereich der Exekutive lässt sich sagen, dass Verwaltungsentscheidungen, wird bei ihrer Entstehung die Auslegung der geltende Gesetze notwendig, die Bedeutung des Art. 20a GG zu beachten und die Belange von Umwelt-, Klimaschutz und Nachhaltigkeit in die Entscheidungsfindung einzuflechten haben. Dabei kommt aufgrund der besonderen Bedeutung der Norm Art. 20a GG ein ähnlich hoher Rang wie Art. 20 Abs. 3 GG, bspw. dem Rechtsstaatsprinzip, zu. Gleiches gilt bei der Maßstabsfindung bei Abwägungs- und Ermessensentscheidungen. Auch Ermessenreduzierungen auf Null kommen auf Grund von Art. 20a GG in Frage. Dies bedeutet selbstverständlich nicht einen generellen Vorrang von Belangen des Umwelt- und Tierschutzes, so stellt es auch Attendorn klar, aber sie stellen wesentliche Interessen von erheblichen Gewicht dar, die umso stärker wiegen, je weiter die Wirklichkeit von den Zielen des Art. 20a GG enfernt ist. Attendorn zieht daraus den Schluss, dass die Förderung der erneuerbaren Energien einen Belang darstellt, dessen Gewicht weitaus höher  eingeschätzt werden muss, als es zurzeit der Fall ist, solange die Energiewende und der Ausstieg aus der fossilen Energiegewinnung nicht geschafft ist. Diese deutliche Darstellung ist ausdrücklich zu begrüßen.

Zukünftige Veränderungen des Verständnisses von Umwelt- und Tierschutz wünschenswert?

In einem Teil des Aufsatzes von Attendorn klingt zudem an, dass aus Art. 20a GG das Gebot an die Staatsgewalten folgt, eigenständig Initiativen zu entfalten, die Ziele des Art. 20a GG zu erreichen. Dieser Ansatz ist interessant, da in Bezug auf die genauen Aussagen des Artikels 20a GG, der die natürlichen Lebensgrundlagen und Tiere zu schützen bestimmt, bedenkenswert erscheint, wieweit diese Handlungspflichten tatsächlich reichen. Ist damit von Verfassungsgeber lediglich ein Verschlechterungsverbot in Bezug auf den Istzustand gemeint? Vielfach wird, und so sieht es auch Atendorn, ein Berücksichtigungsgebot aus Art. 20a GG folgend gesehen, welches bereits ein gewisses Maß an Aktiviät und Initiative der Gewalten in Bezug auf Umwelt- und Tierschutz begründet. Gleichwohl ist es nicht völlig klar trennbar, welcher Zustand der Umwelt und Tierwelt zu sichern und zu fördern ist. So ist von ursprünglicher Flora und Fauna in weiten Teilen Deutschlands nicht viel übrig. Überwiegend wird daher vertreten, dass ein (noch) angemessenes Maß an „Urnatur“ zu schützren sei, aber ebenso die menschlich veränderte Kulturlandschaft. Sicher wäre es unter den derzeitigen Bedingungen unangebracht eine Rückführun der Natur in wildnisähnliche Zustände zu befürworten. Gleichwohl ist bedenkenswert, zu vertreten, dass in weit umfassenderen Naturschutzgebieten als zurzeit Flora und Fauna in mitteleuropäische Zustände ohne kulturell verändernde Eingriffe zurückzuführen sein müssen, um – nicht zuletzt unter dem Aspekt der Zukunftsverantwortung – das Bestehenbleiben der „Urnatur“ bei gleichzeitigem Schutz der veränderten Kulturlandschaft zu gewährleisten (vgl. bspw. das Gebiet „Hornbosteler Hutweide„, welches im Grundsatz einen erwähnenswerten Ansatz verfolgt). Dies ist aus dem Verständnis des Art. 20a GG vermutlich das einzig richtige Ergebnis, gleichwohl fehlt nach allgemeiner Ansicht für Bürger, aber auch für Umwelt- und Tierschutzverbände, die rechtliche Möglichkeit, Handlungen des Staates auf dem Rechtswege einzufordern oder durchzusetzen. Art. 20a GG vermittelt insofern nicht die notwendigen subjektiven Rechte. Etwas anderes wäre allerdings zu verteten, wenn sich die Ansicht Attendorns, dass es sich bei Art. 20a GG um ein Staatsstrukturprinzip handele, durchsetzen könnte. Zu hoffen bliebe daher, dass sich an der derzeitigen Situation etwas in angemessenem Maße änderte, auch dass das Umweltbewusstsein der Gesellschaft weiter steigt und der Volkswille notwendige Veränderungen legitimieren kann.

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