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Unverhältnismäßigkeit von Diesel-Fahrverboten bei geringfügiger Überschreitung des Stickstoffdioxid-Grenzwerts?- Der Entwurf eines 13. Gesetzes zur Änderung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes

I. Einführung

Die Judikatur der Verwaltungsgerichte zur Zulässigkeit von Diesel-Fahrverboten in deutschen Großstädten mit hoher Stickstoffdioxidbelastung ist allmählich kaum mehr zu überblicken. Jüngst hat das Verwaltungsgericht (VG) Gelsenkirchen in zwei Urteilen vom 15.11.2018 das beklagte Land Nordrhein-Westfalen verpflichtet, jeweils bis zum 1. April 2019 den Luftreinhalteplan Ruhrgebiet West hinsichtlich der Stadt Essen sowie den Luftreinhalteplan Ruhrgebiet Nord hinsichtlich der Stadt Gelsenkirchen so fortzuschreiben, dass in beiden Stadtgebieten schnellstmöglich der Grenzwert für Stickstoffdioxid (NO2) eingehalten wird (Az. 8 K 5068/15 und 8 K 5254/15, zu den bislang allein vorliegenden Pressemitteilungen siehe hier und hier). Für beide Städte verlangt das VG Gelsenkirchen vom Land Nordrhein-Westfalen die Fortschreibung der benannten Luftreinhaltepläne um (partielle) Fahrverbote für bestimmte Fahrzeuge mit Ottomotoren sowie bestimmte Dieselkraftfahrzeuge; für Essen hat das Gericht gar eine Fahrverbotszone angeordnet, die die auf dem Stadtgebiet verlaufende Verkehrsschlagader der A 40 und Teile der B 224 umfasst. Die Erstreckung von Fahrverboten auf Teilabschnitte einer Autobahn ist – soweit ersichtlich – in der Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte bislang einzigartig und hebt die Diskussion um Diesel-Fahrverbote auf ein neues Level. Das Land Nordrhein-Westfalen hält nach Presseberichten die vom Verwaltungsgericht Gelsenkirchen geforderten Fahrverbote für unverhältnismäßig und hat bereits die Einlegung von Rechtsmitteln angekündigt. Nahezu zeitgleich mit den jüngsten Entscheidungen des VG Gelsenkirchen hat das Bundeskabinett ebenfalls am 15.11.2018 eine Änderung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (BImSchG) auf den Weg gebracht, die neue rechtliche Vorgaben für die auch im Anschluss an die Grundsatzentscheidungen des Bundesverwaltungsgericht vom 27.02.2018 (7 C 26.16 und 7 C 30.17) weiterhin vielfach diskutierte Verhältnismäßigkeit von Fahrverboten in Städten mit hoher NO2-Belastung vorsieht. Im Folgenden wird der im Internet abrufbare Gesetzesentwurf kurz vorgestellt. Dabei muss im vorliegenden tagesaktuellen Beitrag die Beurteilung der schon jetzt heftig diskutierten Vereinbarkeit des Entwurfs mit dem Unionsrecht Einschätzungen an anderer Stelle vorbehalten bleiben.

II. Der Gesetzesentwurf der Bundesregierung

1. Einordnung und Überblick

Der vom Bundeskabinett verabschiedete Gesetzesentwurf ist vor dem Hintergrund der Bestimmungen des §§ 40 Abs. 1, 47 Abs. 1 und Abs. 4 BImSchG zu sehen. Nach § 40 Abs. 1 S. 1 BImSchG beschränkt oder verbietet die zuständige Straßenverkehrsbehörde den Kraftfahrzeugverkehr nach Maßgabe der straßenverkehrsrechtlichen Vorschriften, soweit ein Luftreinhalteplan oder ein Plan für kurzfristig zu ergreifende Maßnahmen nach § 47 Abs. 1 oder 2 BImSchG dies vorsehen. Werden die durch eine Rechtsverordnung nach § 48a Abs. 1 BImSchG festgelegten Immissionsgrenzwerte (z.B. für NO2) einschließlich festgelegter Toleranzmargen überschritten, hat die zuständige Behörde nach § 47 Abs. 1 S. 1 BImSchG einen Luftreinhalteplan aufzustellen, welcher die erforderlichen Maßnahmen zur dauerhaften Verminderung von Luftverunreinigungen festlegt und den Anforderungen der Rechtsverordnung entspricht. Die Maßnahmen eines Luftreinhalteplans müssen geeignet sein, den Zeitraum einer Überschreitung von bereits einzuhaltenden Immissionsgrenzwerten so kurz wie möglich zu halten (§ 47 Abs. 1 S. 3 BImSchG). Die Maßnahmen sind gemäß § 47 Abs. 4 S. 1 BImSchG entsprechend des Verursacheranteils unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit gegen alle Emittenten zu richten, die zum Überschreiten der Immissionswerte oder in einem Untersuchungsgebiet im Sinne des § 44 Abs. 2 BImSchG zu sonstigen schädlichen Umwelteinwirkungen beitragen. Die Straßenverkehrsbehörde kann im Einvernehmen mit der für den Immissionsschutz zuständigen Behörde Ausnahmen von Verboten oder Beschränkungen des Kraftfahrzeugverkehrs zulassen, wenn unaufschiebbare und überwiegende Gründe des Wohls der Allgemeinheit dies erfordern (§ 40 Abs. 1 S. 2 BImSchG).

In normativer Anknüpfung an die Vorschrift des § 47 Abs. 4 S. 1 BImSchG hat das Bundesverwaltungsgericht in seinen Leitentscheidungen vom 27.02.2018 klargestellt, dass die Anordnung von Fahrverboten zur schnellstmöglichen Einhaltung des Grenzwerts die NO2 dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechen muss, d. h. insbesondere zeitlich gestaffelt nach dem Alter und Abgasverhalten der jeweils betroffenen Fahrzeuge sowie unter Einschluss von Ausnahmeregelungen erfolgen muss (BVerwG, Urteile vom 27.02.2018, Az. 7 C 26.16 und 7 C 30.17). Hieran orientiert sich offenbar auch der nunmehrige Gesetzesentwurf der Bundesregierung, der die Implementierung eines neuen § 40 Abs. 1a BImSchG (BImSchG-E) vorsieht und die an die Verhältnismäßigkeit verkehrsbeschränkender Maßnahmen zu stellenden Anforderungen näher konkretisiert. In der Vorschrift heißt es im Wortlaut:

„Beschränkungen oder Verbote nach Absatz 1 für Kraftfahrzeuge mit Selbstzündungsmotor kommen wegen der Überschreitung des Immissionsgrenzwertes für Stickstoffdioxid in der Regel nur in Gebieten in Betracht, in denen der Wert von 50 Mikrogramm Stickstoffdioxid pro m3 Luft im Jahresmittel überschritten worden ist. Fahrzeuge der Schadstoffklasse Euro 6 sind von Verkehrsbeschränkungen und –verboten ausgenommen. Darüber hinaus sind Fahrzeuge der Schadstoffklassen Euro 4 und 5 von Verkehrsbeschränkungen und –verboten ausgenommen, soweit diese im praktischen Fahrbetrieb im Sinne der  Verordnung (EG) Nr. 692/2008 der Kommission vom 18. Juli 2008 zur Durchführung und Änderung der Verordnung (EG) Nr. 715/2007 des Europäischen Parlaments und des Rates über die Typgenehmigung von Kraftfahrzeugen hinsichtlich der Emissionen von leichten Personenkraftwagen und Nutzfahrzeugen (Euro 5 und Euro 6) und über den Zugang zu Reparatur- und Wartungsinformationen für Fahrzeuge (ABl. L 199 vom 28.7.2008, S. 1), die zuletzt durch die Verordnung (EU) 2017/1221 (ABl. L 174 vom 7.7.2017, S. 3) geändert worden ist, weniger als 270 mg Stickstoffoxide pro km ausstoßen. Einzelheiten werden durch eine Anlage zur Straßenverkehrszulassungsverordnung geregelt.“

2. Zu den einzelnen Regelungen

40 Abs. 1a BImSchG-E weist im Wesentlichen zwei Regelungsstrukturen auf. Die zentrale Bestimmung des § 40 Abs. 1a S. 1 BImSchG-E schränkt zunächst die generelle Zulässigkeit von Verkehrsbeschränkungen und -verbote auf Gebiete ein, in denen bei Stickstoffdioxid der Wert von 50 Mikrogramm pro m3 im Jahresmittel überschritten wird. In Gebieten mit geringerer NO2-Belastung sollen mithin im Sinne einer (wohl) ermessenslenkenden Vorschrift Verkehrsbeschränkungen und -verbote in der Regel nicht in Betracht kommen und damit unverhältnismäßig sein. Für diese Gebiete geht der Gesetzesentwurf davon aus, dass die von der Bundesregierung bereits beschlossenen Maßnahmen (Softwareupdates; Maßnahmen des Sofortprogramms Saubere Luft 2017-2020 mit den Schwerpunkten Elektrifizierung des Verkehrs, Nachrüstung von ÖPNV-Bussen mit Abgasreinigungssystemen sowie Digitalisierung des Verkehrs; Hardwarenachrüstung von schweren Kommunalfahrzeugen; Hardwarenachrüstung von Liefer- und Handwerkerfahrzeugen) geeignet sind, den NO2-Grenzwert von 40 Mikrogramm pro m3  im Jahresmittel in einem „überschaubaren“ Zeitraum einzuhalten (siehe Entwurfsbegründung, S. 6). Ob diese Bestimmung unionsrechtskonform ist, wird bereits kontrovers diskutiert. Art. 23 Abs. 1 UA 2 Richtlinie 2008/50/EG verlangt für den Falle der Überschreitung des Grenzwerts von (u.a.) NO2 die Aufnahme geeigneter Maßnahmen in Luftqualitätspläne, damit der Zeitraum der Nichteinhaltung „so kurz wie möglich gehalten werden kann“. Ausgehend von dieser Vorschrift hat das Bundesverwaltungsgericht in seinen Entscheidungen vom 27.02.2018 die grundsätzliche Zulässigkeit von Diesel-Fahrverboten betont. Die insoweit maßgebliche Urteilspassage lautet: „Soweit sich vor diesem Hintergrund (beschränkte) Verkehrsverbote für (bestimmte) Dieselfahrzeuge als die einzig geeigneten Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung überschrittener NO2-Grenzwerte erweisen, sind derartige Maßnahmen mithin aus unionsrechtlichen Gründen zu ergreifen.“ An eben dieser unionsrechtlichen Vorgabe muss sich auch die Bestimmung des § 40 Abs. 1a S. 1 BImSchG-E messen lassen. Ob die Vorschrift in der nunmehr vorgeschlagenen oder in modifizierter Form das Gesetzgebungsverfahren durchlaufen wird, bleibt abzuwarten.

Weitere Konkretisierungen zur Verhältnismäßigkeit von Verkehrsbeschränkungen und -verboten enthalten § 40 Abs. 1a S. 2 und 3 BImSchG-E. Demnach sind Fahrzeuge der Schadstoffklasse Euro 6 immer und Fahrzeuge mit den Abgasnormen Euro 4 und 5 dann von Verkehrsbeschränkungen und -verboten ausgenommen, wenn sie im realen Fahrbetrieb geringere Stickstoffoxidemissionen unter 270 Milligramm pro Kilometer ausstoßen. Auch hier bleibt der weitere Gang des Gesetzgebungsverfahrens wohl abzuwarten, wurden doch von den Verwaltungsgerichten bereits für verschiedene Städte (z.B. Berlin, Frankfurt) mit sehr hoher NO2-Belastung auch für Fahrzeuge mit günstigerer Schadstoffklasse bereits Fahrverbote erwogen.

Abschließend sieht § 40 Abs. 1a S. 4 BImSchG-E vor, dass die Einzelheiten durch eine Anlage zur Straßenverkehrszulassungsverordnung geregelt werden.

III. Fazit

Auch im dritten Jahr nach Bekanntwerden des Dieselabgasskandals beschäftigt die Einhaltung der Grenzwerte für NO2 Gesetzgeber und die Verwaltungsgerichte. Sollte der im Regierungsentwurf vorgesehene § 40 Abs. 1a BImSchG-E wie vorgeschlagen verabschiedet werden, dürfte die (vorläufige) Klärung seiner Unionsrechtskonformität nicht lange auf sich warten lassen. Die Regelung stellt eine technische Bestimmung i. S. d. Richtlinie (EU) 2015/1535 (Notifizierungsrichtlinie) dar. Sie bedarf daher einer Notifizierung bei der Europäischen Kommission. So oder so dürfte der von der Bundesregierung auf den parlamentarischen Weg gebrachte Entwurf zur 13. Novelle des BImSchG nur den Anfang einer rechtlich, ökonomisch, ökologisch und gesellschaftspolitisch kontrovers geführten Debatte zum Umgang mit den unionsrechtlich vorgegebenen NO2-Grenzwerten darstellen.

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