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Verkaufsverbot für Diesel-Neufahrzeuge – Geht es nun ganz schnell?

Mit einem Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes an das VG Schleswig begehrt der Umweltverband BUND aktuell den Erlass einer einstweiligen Anordnung, durch die das Kraftfahrt-Bundesamt (KBA) dazu verpflichtet werden soll, den Verkauf von Diesel-Neufahrzeugen zu untersagen, die im realen Fahrbetrieb den gesetzlichen Emissionsgrenzwert für Stickstoffoxide (NOx) von 80 mg/km überschreiten. Nachfolgend werden ausgewählte Aspekte des Verfahrens anhand der öffentlich zugänglichen Informationen kurz dargestellt.

I. Wesentlicher Sachverhalt

Der BUND hat nach eigenen Angaben (vgl. das vom BUND zum Verfahren veröffentlichte Hintergrundpapier) auf Grundlage von Zahlen des KBA und des Bundesverkehrsministeriums errechnet, dass in der Bundesrepublik Deutschland täglich ca. etwa 3500 fabrikneue Euro-6-Diesel-Pkw verkauft und erstmals zugelassen würden, die ihre gesetzlichen NOx-Grenzwerte im Realbetrieb auf der Straße überschritten. Der BUND beruft sich insoweit auf den vom Bundesverkehrsministerium im April 2016 herausgegebenen Bericht der „Untersuchungskommission Volkswagen“, in dem 26 Euro-6-Dieselmodelle aufgeführt seien, bei denen im Rahmen einer Felduntersuchung durch das KBA nachgewiesen worden sei, dass sie den Emissionsgrenzwert von 80 mg/km im Realbetrieb überschritten (Anmerkung: Die Liste kann hier (S. 3) abgerufen werden).

Vor diesem Hintergrund stellte der BUND nach eigenen Angaben Anfang November 2016 beim KBA einen Antrag auf Untersagung des Verkaufs von Diesel-Neufahrzeugen. Diesen Antrag lehnte das KBA nach Angaben des BUND unter Verweis auf seine fehlende Zuständigkeit ab. Zusätzlich zum erhobenen Widerspruch gegen den Ablehnungsbescheid des KBA hat der BUND nunmehr einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung beim VG Schleswig gestellt.

Der Antrag lautet auszugsweise im Wortlaut (vgl. hier, S. 2):

„[…] im Hoheitsgebiet der Bundesrepublik Deutschland den Verkauf sämtlicher Neufahrzeuge der Euro-Stufe-6 mit Selbstzündungsmotor, die noch nicht erstmals zugelassen worden sind und die im realen Fahrbetrieb den Emissionsgrenzwert der Verordnung (EG) Nr. 715/2007 für Stickstoffoxid von 80 mg/km überschreiten, solange zu untersagen, bis die Einhaltung dieses Emissionsgrenzwertes im realen Fahrbetrieb bei den betroffenen Neufahrzeugen sichergestellt und nachgewiesen ist.

II. Rechtliche Aspekte

Das vom BUND vor dem VG Schleswig Rechtsschutzersuchen hat als Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung (§ 123 Abs. 1 u. 3 VwGO) Aussicht auf Erfolg, wenn er zulässig und soweit er begründet ist. Eine abschließende Prüfung der Erfolgsaussichten des Antrags ist ohne Kenntnis der Antragsschrift des BUND nicht möglich. Einige ausgewählte Aspekte sollen dennoch kurz vorgestellt werden.

1. Mögliche Anspruchsgrundlagen

Hinsichtlich der in Betracht kommenden Anspruchsgrundlagen ist zwischen solchen des Unionsrechts und solchen des nationalen Rechts zu differenzieren.#

a) Unionsrecht

Der BUND stützt seinen Antrag in rechtlicher Hinsicht vorrangig auf Art. 10 Abs. 5 der „Verordnung (EG) Nr. 715/2007 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Juni 2007über die Typgenehmigung von Kraftfahrzeugen hinsichtlich der Emissionen von leichten Personenkraftwagen und Nutzfahrzeugen (Euro 5 und Euro 6) und über den Zugang zu Reparatur- und Wartungsinformationen für Fahrzeuge“ (im Folgenden: VO (EG) Nr. 715/2007), hilfsweise auf Art. 29 der „Richtlinie 46/2007/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 5. September 2007 zur Schaffung eines Rahmens für die Genehmigung von Kraftfahrzeugen und Kraftfahrzeuganhängern sowie von Systemen, Bauteilen und selbstständigen technischen Einheiten für diese Fahrzeuge (Rahmenrichtlinie)“ (im Folgenden: RL 46/2007/EG).

In Art. 10 Abs. 5 der VO (EG) Nr. 715/2007 heißt es:

„Mit Wirkung vom 1. September 2015, jedoch für Fahrzeuge der Klasse N1 Gruppen II und III und der Klasse N2 mit Wirkung vom 1. September 2016, sehen die nationalen Behörden für neue Fahrzeuge ausgestellte Übereinstimmungsbescheinigungen für die Zwecke des Artikels 7 Absatz 1 der Richtlinie 70/156/EWG als nicht mehr gültig an, wenn diese Fahrzeuge dieser Verordnung und ihren Durchführungsmaßnahmen nicht entsprechen, insbesondere den in Anhang I Tabelle 2 aufgeführten Euro-6-Grenzwerten, und verweigern aus Gründen, die die Emissionen oder den Kraftstoffverbrauch betreffen, ihre Zulassung und untersagen ihren Verkauf oder ihre Inbetriebnahme.

(Hervorhebungen durch den Verfasser)

In der weiteren vom BUND angeführten Anspruchsgrundlage des Art. 29 Abs. 1 RL 46/2007/EG heißt es im Wortlaut unter anderem:

„Stellt ein Mitgliedstaat fest, dass neue Fahrzeuge, Systeme, Bauteile oder selbstständige technische Einheiten ein erhebliches Risiko für die Sicherheit im Straßenverkehr darstellen oder die Umwelt oder die öffentliche Gesundheit ernsthaft gefährden, obwohl sie den für sie geltenden Anforderungen entsprechen oder ordnungsgemäß gekennzeichnet sind, so kann er die Zulassung solcher Fahrzeuge oder den Verkauf oder die Inbetriebnahme solcher Fahrzeuge, Bauteile oder selbstständigen technischen Einheiten in seinem Hoheitsgebiet für eine Dauer von höchstens sechs Monaten untersagen.

(Hervorhebungen durch den Verfasser)

b) Nationales Recht

Die vom BUND begehrte Rechtsfolge eines Verkaufsverbots von Diesel-Neufahrzeugen könnte sich im nationalen Recht aus § 26 Abs. 3 S. 1 der „Verordnung über die EG-Genehmigung für Kraftfahrzeuge und ihre Anhänger sowie für Systeme, Bauteile und selbstständige technische Einheiten für diese Fahrzeuge vom 3. Februar 2011“ (im Folgenden: EG-FGV) ergeben, wo es heißt:

„Stellt das Kraftfahrt-Bundesamt fest, dass Fahrzeuge, Systeme, selbstständige technische Einheiten oder Bauteile des genehmigten Typs die Sicherheit des Straßenverkehrs gefährden, kann es deren Veräußerung zur Verwendung im Straßenverkehr im Inland für die Dauer von höchstens sechs Monaten untersagen und teilt dies den übrigen Mitgliedstaaten und der Kommission der Europäischen Gemeinschaften unter Angabe der Gründe für seine Entscheidung umgehend mit.“

(Hervorhebungen durch den Verfasser)

c) Vergleich der Vorschriften

Für ein Verkaufsverbot nach Art. 10 Abs. 5 VO reicht auf Tatbestandsebene, dass zuzulassende Neufahrzeuge die in Anhang I Tabelle 2 aufgeführten Euro-6-Grenwerte überschreitet. Demgegenüber lässt Art. 29 Abs. 1 RL 46/2007/EG (-> umsetzungsbedürftiges Richtlinienrecht!) diese Rechtsfolge nur befristet zu. Zudem setzt die Vorschrift voraus, dass von den gesetzlichen Anforderungen (!) entsprechenden Neufahrzeugen ein „erhebliches Risiko für die Sicherheit des Straßenverkehrs“ oder eine „ernsthafte Gefährdung der Umwelt oder der öffentlichen Gesundheit“ ausgeht. § 26 Abs. 3 S. 1 EG-FGV lässt ein auf sechs Monate befristetes Verkaufsverbot für Fahrzeuge seinem Wortlaut nach nur bei einer Gefährdung der Sicherheit des Straßenverkehrs zu.

2. Vorbringen des BUND

Der BUND zielt mit seinem Rechtsschutzersuchen darauf ab, von dem Ausstoß von NOx hervorgerufene Belastungen auf die Gesundheit des Menschen und für die Umwelt zu verringern. An jedem Tag, an welchem Neuwagen mit überhöhten NOx-Emissionen verkauft würden, manifestierten sich erhebliche Verstöße gegen geltendes Recht. Die verkauften Diesel-Fahrzeuge würden über die nächsten zehn bis zwanzig Jahre im Straßenverkehr gefahren und sorgten für eine fortwährende Überschreitung der NOx-Höchstmengen in den Städten. Nach Auffassung des BUND sei die Verfügung eines Verkaufsverbots von Diesel-Fahrzeugen unabhängig von Widerruf und Rücknahme erteilter EG-Typengenehmigungen rechtlich möglich und geboten, um die Überschreitung der NOx-Grenzwerte zu beenden. Das beantragte Verkaufsverbot nehme die Hersteller als Verursacher der Überschreitung der NOx-Höchstmengen in die Pflicht und schütze die Verbraucher vor dem Erwerb von Fahrzeugen, die nicht mit den gesetzlichen Vorgaben in Einklang stünden. Die Einhaltung der Grenzwerte sei technisch möglich und rechtlich gemäß den Vorgaben aus Art. 4 ff. VO (EG) Nr. 715/2007 verbindlich.

3. Überlegungen zur Antragsbefugnis des BUND

Ob das VG Schleswig dem Ersuchen des BUND auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes stattgeben wird, hängt zunächst einmal davon ab, ob der Antrag des BUND zulässig ist. Insbesondere müsste der BUND analog § 42 Abs. 2 VwGO antragsbefugt sein, d. h. er müsste plausibel das mögliche Bestehen von Anordnungsanspruch und Anordnungsgrund geltend machen. Die Antragsbefugnis als Sachentscheidungsvoraussetzung gilt trotz der Stellung des BUND als anerkannter Umweltverband (vgl. am Beispiel der Leistungsklage BVerwG, NVwZ 2014, 64, 65).

a) Anordnungsanspruch

Ein möglicher Anordnungsanspruch des BUND könnte sich wohl nur aus Art. 10 Abs. 5 VO (EG) Nr. 715/2007 ergeben; Art. 29 Abs. 1 RL 46/2007/EG (der überhaupt unmittelbar anwendbar sein müsste) und § 26 Abs. 3 S. 1 EG-FGV passen auf Grundlage des Tatsachenvortrags des BUND im vorliegenden Fall nicht. Art. 10 Abs. 5 VO (EG) Nr. 715/2007 müsste dem BUND also ein gerichtlich einklagbares, möglicherweise verletztes subjektives Recht verleihen. Der Wortlaut des Art. 10 Abs. 5 VO (EG) Nr. 715/2007 enthält für ein subjektives Recht des BUND keinen unmittelbaren Anknüpfungspunkt. Die bloße Überschreitung der in Anhang I Tabelle 2 der VO (EG) Nr. 715/2007 aufgeführten Euro-6-Grenzwerte durch Diesel-Neufahrzeuge bedeutet in erster Linie einen objektiven Rechtsverstoß, nicht hingegen die Verletzung von Rechtsvorschriften, auf die der BUND einen Rechtsbehelf stützen könnte. In systematischer Hinsicht lassen sich aus den Art. 4 ff. VO (EG) Nr. 715/2007 wohl keine subjektiven Rechte des BUND herleiten. Die Vorschriften regeln vornehmlich Pflichten der Autohersteller und Anforderungen an das Prüfverfahren für Fahrzeuge, enthalten aber keinen Anknüpfungspunkt für eine Klage- bzw. Antragsbefugnis von Umweltverbänden wie dem BUND. Ebenso wenig dürfte der Sinn und Zweck des Art. 10 Abs. 5 VO (EG) Nr. 715/2007 zur Begründung des Klagerechts des BUND ausreichen. Durch die Vorschrift erhalten die Mitgliedsstaaten eine rechtliche Handhabe, um nur solche (Neu-) Fahrzeuge auf die Straßen zu lassen, die die Anhang I Tabelle 2 aufgeführten Euro-6-Grenzwerten einhalten. Dass damit mit der Einhaltung mittelbar auch Zwecke verfolgt werden, die dem Umweltschutz zu dienen bestimmt sind (z. B. Schutz der Luftqualität), dürfte rechtlich zur Begründung eines subjektiven Rechts des BUND wohl nicht ausreichen.

b) Anordnungsgrund

Daneben setzt die Antragsbefugnis des BUND die plausible Darlegung eines Anordnungsgrunds, d. h. eine besondere Dringlichkeit des Erlasses einer einstweiligen Anordnung voraus. Das vom BUND begehrte Verkaufsverbot stellt eine (Regelungs-) Anordnung dar. Auf Ebene der Zulässigkeit des Antrags müsste der BUND darlegen, dass die Anordnung nötig ist, um wesentliche Nachteile abzuwenden (vgl. § 123 Abs. 1 S. 2 VwGO). Der BUND beruft sich insoweit auf die tägliche Überschreitung der Euro-6-Grenzwerte durch den täglichen Verkauf von Diesel-Fahrzeugen und die möglicherweise hiermit einhergehenden Auswirkungen auf Mensch und Umwelt. Hierzu müsste der BUND wohl plausibel Art und Ausmaß der infolge der Grenzwertüberschreitungen zu befürchtenden Nachteile für die Umwelt darlegen. Eine nähere Prüfung dieser Voraussetzung könnte nur anhand des genauen Inhalts der Antragsschrift erfolgen. Auch im Hinblick auf den Anordnungsgrund erscheint die Antragsbefugnis des BUND zweifelhaft.

c) (Vorläufiges) Zwischenergebnis

Nach vorläufiger Prüfung erscheint die Antragsbefugnis des BUND fraglich.

III. Ausblick

Neben den im Beitrag angesprochenen Aspekten stellen sich auch im Verfahren weitere inhaltliche Fragen (beispielsweise die Zuständigkeit des KBA), auf die hier nicht eingegangen wurde. Nach vorläufiger Einschätzung dürfte bereits die Antragsbefugnis des BUND de lege lata problematisch sein. Wie das VG Schleswig über den Antrag des BUND entscheiden wird, bleibt abzuwarten.

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