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Wie der EuGH Weser und Elbe schützt

Mit Urteil vom 01.07.2015 hat der EuGH (Az. C-461/13) dem Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) Leitlinien zur Entscheidung über die Zulässigkeit der Weser-und Elbvertiefung an die Hand gegeben. Beide Flussvertiefungen stehen aufgrund von umweltrechtlichen Bedenken, speziell im Hinblick auf den Gewässerschutz, seit Jahren auf der Kippe. In seinem Vorabentscheidungsersuchen vom 11.07.2013 begehrte das BVerwG vom EuGH die Konkretisierung der Vorgaben der europäischen Wasserrahmenrichtlinie (im Folgenden: WR-RL; zum Vorlageverfahren näher dieser Beitrag auf jurOP). Inhaltlich ging es im Vorlagebeschluss des BVerwG letztlich um zwei Fragen: Zum einen um die Klärung der Rechtsnatur bzw. Rechtsverbindlichkeit des wasserrechtlichen Verbesserungsgebots bzw. Verschlechterungsverbots in konkreten Zulassungsverfahren, zum anderen um die genauen Voraussetzungen, unter denen von einer Verschlechterung eines Oberflächengewässers auszugehen ist.

Rechtsnatur/Verbindlichkeit des Verbesserungsgebots und Verschlechterungsverbots 

Die WR-RL enthält in Art.4 Abs. 1lit. a) ein Verbesserungsgebot und ein Verschlechterungsverbot. Aufgrund dieser beiden Zielsetzungen in der WR-RL sind die Mitgliedsstaaten verpflichtet, alle notwendigen Maßnahmen zu ergreifen, um eine „Verschlechterung“ der Zustände ihrer jeweiligen Oberflächengewässer zu verhindern bzw. bis Ende 2015 einen „guten Zustand“ der Oberflächengewässer zu erreichen. Der EuGH hat in seiner Entscheidung vom 01.07.2015 zunächst klargestellt, dass das Verbesserungsgebot und Verschlechterungsverbot für die Mitgliedsstaaten bei der Zulassung konkreter Vorhaben rechtsverbindlich sind. Bei beiden Zielvorgaben der Wasserrahmenrichtlinie handele es sich nicht nur um bloße programmatische Zielsetzungen. Vielmehr stellten beide Zielvorgaben Genehmigungsvoraussetzungen dar, die -vorbehaltlich einer Ausnahme im Einzelfall – grundsätzlich strikt einzuhalten seien. Begrüßenswert ist, dass der EuGH trotz der (mal wieder) knappen Argumentation seine Entscheidung nicht allein mit teleologischen Erwägungen begründet, sondern auch anhand des Normtexts der WR-RL argumentiert. So stellt der EuGH für seine Verhältnisse ausführlich darauf ab, dass nach seiner Ansicht bereits der Wortlaut der WR-RL für eine Verbindlichkeit des Verbesserungsgebots und des Verschlechterungsverbots spreche („Die Mitgliedsstaaten führen… durch“). Daneben führt das Gericht in der für ihn typischen Weise schwerpunktmäßig den Zweck der WR-RL -der Erhaltung und Wiederherstellung eines guten Gewässerzustands – argumentativ ins Feld. Eine enge Auslegung sei auch angesichts  der Genese der WR-RL sowie in systematischer Hinsicht aufgrund der weiteren Bestimmungen (insbesondere Art. 3, 5, 8, 11 und 13 WR-RL) geboten. In seiner Argumentation berücksichtigt das Gericht auch die Ausnahmeregelung in Art.4 Abs.7 WR-RL. Art.4 Abs.7 WR-RL räumt den Mitgliedsstaaten unter bestimmten Voraussetzungen die Möglichkeit ein, Ausnahmen vom Verbesserungsgebot und Verschlechterungsverbot zuzulassen. Auch aus dieser Ausnahmeregelung des Art.4 Abs.7 WR-RL folgert der EuGH die grundsätzliche Verbindlichkeit der beiden Zielsetzungen im konkreten Zulassungsverfahren. Das Gericht zieht aus dem Vorhandensein der Ausnahmeregelung in Art.4 Abs.7 WR-RL den Schluss, dass außerhalb des Ausnahmetatbestands  das Verbesserungsgebot und das Verschlechterungsverbot stets einzuhalten seien – also auch außerhalb der Bewirtschaftungsplanung bei der Zulassung konkreter Vorhaben. Unter welchen genauen Voraussetzungen die einzelnen Tatbestände des Art.4 Abs.7 WR-RL greifen, erläutert der EuGH in seiner Entscheidung nicht. Art.4 Abs.7 WR-RL enthält einen Katalog, der den Mitgliedstaaten bestimmte Vorgaben bei der Gewährung einer Ausnahme vom Verbesserungsgebot und Verschlechterungsverbot auferlegt. Unter anderem sind die Mitgliedsstaaten bei der Gewährung einer Ausnahme verpflichtet, „alle praktikablen Vorkehrungen“ zu treffen, um negative Auswirkungen auf den Zustand des jeweiligen Gewässers zu vermeiden. Dieses Merkmal ist weitgehend unbestimmt und lässt beispielsweise Raum für Verhältnismäßigkeitsüberlegungen. Da der EuGH sich nicht zur Auslegung  des Art.4 Abs.7 WR-RL verhält, wird erst die (gerichtliche) Praxis in den Mitgliedstaaten ergeben, was alles unter zu den „praktikablen Vorkehrungen“ gehört.

Inhalt des Verschlechterungsverbots

Im zweiten Teil seiner Entscheidung vom 01.07.2015 hat der EuGH den Inhalt des Verschlechterungsverbots aus Art.4 Abs.1 lit.a) WR-RL näher bestimmt. Eine exakte Definition des Begriffs „Verschlechterung“ enthält die WR-RL nicht. Der Zustand eines Gewässers wird nach den Vorgaben des der WR-RL mithilfe verschiedener Qualitätskomponenten ermittelt. Die Einstufung eines Gewässers erfolgt anhand einer Notenskala, die von „sehr gut“ bis „schlecht“ reicht. Zu differenzieren ist hierbei zwischen der allgemeinen Einstufung des Gewässers und der Bewertung der einzelnen Qualitätskomponenten. Zu diesen Qualitätskomponenten gehören neben biologischen und hydromorphologischen auch chemisch-physikalische Kriterien. In seinem Vorlagebeschluss begehrte das BVerwG die Klärung der Frage, unter welchen genauen Voraussetzungen von einer Gewässerverschlechterung ausgegangen werden kann. Hierzu hat der EuGH nunmehr strenge Vorgaben gemacht, die nach Auffassung einiger Kommentatoren das Aus für die Weser- und Elbvertiefung bedeuten könnten. Nach Auffassung des EuGH liegt eine Verschlechterung des Zustands nicht erst dann vor, wenn sich die Einstufung des Gewässers insgesamt negativ verändert. Vielmehr genüge bereits die Änderung der Zustandsklasse bezüglich einer einzelnen Qualitätskomponente, um eine Verschlechterung des Gewässerzustands bejahen zu können. Sofern eine Qualitätskomponente eines Gewässers bereits in der untersten Zustandsklasse eingeordnet sei, genüge jede nachteilige Änderung, um eine Verschlechterung des Gewässers insgesamt zu begründen. Mit dieser Sichtweise hat sich der EuGH der Auffassung des Generalanwalts Jääskinen weitgehend angeschlossen. Generalanwalt Jääskinen hatte in seinen Schlussanträgen für eine noch strengere Auslegung der WR-RL plädiert und verlangt, stets jede nachteilige Änderung bezüglich einer Qualitätskomponente (also unabhängig von der Änderung einer Zustandsklasse) für eine Gewässerverschlechterung ausreichen zu lassen.

Der zweite Teil der Entscheidung des EuGH dürfte die bedeutsamsten Vorgaben für die Zulässigkeit der Weser-und Elbvertiefung enthalten. Denn aufgrund des Urteils des EuGH ist es u.a. auch ausgeschlossen, dass negative Änderungen hinsichtlich einer oder mehrerer Qualitätskomponenten eine  negative Änderung bezüglich einer anderen Qualitätskomponente saldieren. Dadurch räumt der EuGH letztlich dem Interesse an einem umfassenden Gewässerschutz den Vorrang gegenüber wirtschaftlichen Interessen (insbesondere denen der Hafenwirtschaft) ein.

Ausblick 

Bereits die umfangreiche Rezeption der Entscheidung in der Presse zeigt, dass die Realisierung der Weser- und Elbvertiefung für die Projektträger noch einige Mühen mit sich bringen wird. Das Urteil des EuGH bedeutet für die geplanten Flussvertiefungen gleichwohl keineswegs das endgültige Aus, auch wenn die Entscheidung aus Sicht der klagenden Umweltverbände einen wichtigen Etappensieg darstellt. Mit Spannung darf vor allem erwartet werden, welche Anforderungen das BVerwG an eine etwaige Ausnahmeerteilung stellen wird. In diesem Punkt hat der EuGH dem BVerwG keine über den Normtext der WR-RL hinausgehenden neuen Auslegungsleitlinien vorgegeben. Vorstellbar ist, dass das BVerwG die Zulassung beider Vertiefungsvorhaben von weiteren Auflagen und Ausgleichsmaßnahmen abhängig machen wird. Eine Folge der EuGH-Entscheidung zeichnet sich allerdings bereits heute ab: Die Vorhabenträger werden infolge der Entscheidung des EuGH wohl nochmals tief in die Tasche greifen müssen, um die Flussvertiefungen tatsächlich durchführen zu können.

Über die beiden genannten Flussvertiefungen hinaus könnte die Entscheidung auch für andere umweltrelevante Projekte von Bedeutung sein, so zum Beispiel bei der Entnahme von Wasser zur Kühlung von Kohlekraftwerken (Vgl. zu diesem Thema auch den Beitrag hier, allerdings mit Schwerpunkt auf Fragestellungen der FFH-Richtlinie).

 

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