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Ein Gesetzesentwurf, drei Meinungen – Der Änderungsentwurf zum UmwRG in der Diskussion

Einleitung

Der vorliegende Beitrag versucht einen kurzen Überblick zu den Schwerpunkten der aktuellen Diskussion zum „Referentenentwurf eines Gesetzes zur Änderung des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes zur Umsetzung des Urteils des Europäischen Gerichtshofs vom 7. November 2013 in der Rechtsache C-72/12“ vom 26.06.2015 zu geben (vgl. zum Gesetzesentwurf auf jurOP.org. bereits hier). Dazu werden die Stellungnahmen der Bundesrechtsanwaltskammer(Ausschuss Verwaltungsrecht), des Deutschen Anwaltsvereins (Ausschuss Umweltrecht) und des Bundesverbands der Energie- und Wasserwirtschaft e.V. (BDEW) ausgewertet. Interessanterweise gehen die Bewertungen des Gesetzesentwurfes mit Einschätzungen wie „Stückwerk“ über „unionsrechtlich nicht erforderlich“ bis hin zu „begrüßenswert“ inhaltlich sehr weit auseinander.

Zunächst: Diskussion um die „kleine Lösung“

Durch den vom Bundesumweltministerium vorgelegten Referentenentwurf vom 26.06.2015 werden die völker- unionsrechtlichen Baustellen des UmwRG nur teilweise angegangen (vgl. zu den weiteren, im Gesetzentwurf nicht aufgegriffenen Problemkreisen auch dieser Beitrag). Gemäß dem Beschluss V/9h der 5. Vertragsstaatenkonferenz der Aarhus-Konferenz (Anm.: Die Konferenz tagte Ende Juni/Anfang Juli 2014) ist die Bundesrepublik Deutschland zum einen verpflichtet, die Klagebefugnis anerkannter Umweltverbände auch auf solche Vorschriften zu erstrecken, die nicht dem Umweltschutz zu dienen bestimmt. Zum anderen hat die Bundesrepublik Deutschland den effektiven Zugang anerkannter Umweltverbände zu den nationalen Gerichten zu gewährleisten. Diese beiden Baustellen spart der Gesetzgeber in dem vorgelegten Gesetzesentwurf vom 26.06.2015 ausdrücklich und bewusst aus. In der Gesetzesbegründung wird der Entwurf als „vorgezogene“ (S.1) Regelung bezeichnet, mit der die Verhängung eines Zwangsgelds wegen Nichtumsetzung unionsrechtlicher Vorgaben vermieden werden soll (zu den gesetzgeberischen Motiven bei der Novellierung des UmwRG näher eine Präsentation, die vom Bundesumweltministerium anlässlich einer Fachtagung vom 09./10.07.2015 veröffentlicht wurde; hier abrufbar). Der gewählte Weg, das UmwRG durch eine vorgezogene Regelung nur teilweise anzupassen und weitere erforderliche Anpassungen zu einem späteren Zeitpunkt vorzunehmen, wird unterschiedlich bewertet. Die Bundesrechtsanwaltskammer (BRAK) kritisiert die vom Bundesumweltministerium gewählte „kleine Lösung“ als „Stückwerk“ (S.2f.). Da die Vorgaben 5. Vertragsstaatenkonferenzen im Entwurf nicht berücksichtigt worden seien, werde die Bundesrepublik – wie schon im Jahr 2014 – die am 31.10.2015 endende Mitteilungspflicht betreffend die Umsetzung der Beschlüsse der Vertragsstaatenkonferenz ein weiteres Mal nicht einhalten. Im Gegensatz zur BRAK begrüßt der Deutsche Anwaltsverein (DAV) die vom Bundesumweltministerium erarbeitete „kleine Lösung“. Der DAV betont, dass durch dieses Vorgehens jedenfalls hinsichtlich der Vorgaben der Altrip-Entscheidung des EuGH (Urteil vom 07.11.2013 – Az. C-72/12) Rechtssicherheit geschaffen werde (vgl. S.3 der DAV-Stellungnahme). Gleichwohl regt der DAV an, in Abstimmung mit der Europäischen Kommission die Entscheidung des EuGH in der Rechtssache C-137/14 (zu diesem Verfahren vgl. hier) abzuwarten.

Die neue Generalklausel in § 4 Abs.1 S.1 Nr.3 E-UmwRG – überflüssig oder begrüßenswert?

Neben der eher „formalen“ Einschätzung bezüglich des Sinns einer vorläufigen Neuregelung des UmwRG fällt vor allem auf, dass der Gesetzesentwurf von BRAK, DAV und BDEW inhaltlich völlig unterschiedlich bewertet wird. Dieses unterschiedliches Meinungsbild zeigt sich insbesondere an der Bestimmung des § 4 Abs.1 S.1 Nr.3 E-UmwRG, der eine Generalklausel für sog. absolute Verfahrensfehler enthält (zum Begriff näher hier, Gliederungspunkt IV.1.). Der BRAK-Ausschuss Verwaltungsrecht moniert die vom Gesetzgeber gewählte 1:1-Umsetzung der Vorgaben der Altrip-Entscheidung, die entgegen der Annahme des Bundesumweltministeriums zu keiner „Erleichterung der Rechtsanwendung“ führe (S.4 der Stellungnahme). Dabei nimmt der BRAK-Ausschuss an, der Gesetzgeber wisse offenbar selbst nicht, welche Vorschriften nach Art und Schwere mit den Fehlern aus § 4 Abs.1 S.1 Nr.1 und 2 E-UmwRG vergleichbar seien. Auch der BDEW spricht sich angesichts der Tatsache, dass die Auslegung des weitgehend unbestimmten § 4 Abs.1 S.1 Nr.3 E-UmwRG den Gerichten obliege, für einen Verzicht auf die Vorschrift aus (S.3 und 4 der BDEW-Stellungnahme; für einen Verzicht auf die Generalklausel auch dieser Beitrag, Gliederungspunkte V.2 und VI.). Dabei hält der BDEW ausdrücklich für möglich, dass § 4 Abs.1 S.1 Nr.1 und 2 E-UmwRG bereits abschließend die schwerwiegendsten, absoluten Verfahrensfehler benennen. In diesem Fall sei § 4 Abs.1 S.1 Nr.3 E-UmwRG überflüssig. Auch der enge Anwendungsbereich spreche dafür, die Vorschrift im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens zu streichen (S.4 der BDEW-Stellungnahme; zum wohl engen Anwendungsbereich des § 4 Abs.1 S.1 Nr.3 E-UmwRG auch hier, Gliederungspunkt V.2 unten)

Dagegen begrüßt der DAV-Ausschuss Umweltrecht die Fassung des § 4 Abs.1 S.1 Nr.3 E-UmwRG (S.4 der Stellungnahme). Als praktisches Anwendungsbeispiel für die Vorschrift des § 4 Abs.1 S.1 Nr.3 E-UmwRG nennt der DAV den Fall, dass der vom Projektträger für das Projekt zu erstellende UVP-Bericht nicht ausgelegt wurde. Zwar ist auch der DAV der Ansicht, dass § 4 Abs.1 S.1 Nr.3 E-UmwRG ziemlich unbestimmt sei und daher der Auslegung durch die Gerichte bedürfe. Ferner sei die Schaffung einer Generalklausel für absolute Verfahrensfehler europarechtlich nicht zwingend geboten (vgl. dazu auch hier, Gliederungspunkt V.1.). Darüber nimmt der DAV Ausschuss-Umweltrecht – ebenso wie der Verfasser (vgl. hier, Gliederungspunkt V.2.) – an, dass die Verwaltungsgerichte die Einschlägigkeit des § 4 Abs.1 S.1 Nr.3 E-UmwRG in Abgrenzung zu § 4 Abs.1a E-UmwRG regelmäßig dahinstehen lassen werden, wenn die Behörde jedenfalls die ihr gem. § 4 Abs.1 a E-UmwRG obliegende Darlegungslast nicht genügt. Gleichwohl führe die neue Generalklausel zu einer gebotenen „Aufwertung zentraler Verfahrenserfordernisse im Bereich der UVP“ (S.4). Einzig das Zusammenspiel zwischen § 4 Abs.1 S.1 Nr.3 E-UmwRG und § 4 Abs.1a E-UmwRG sei vom Gesetzgeber noch deutlicher zu klären.

Relative Verfahrensfehler nach § 4 Abs.1a E-UmwRG – Neuregelung streichen oder verschärfen?

Ebenso unterschiedlich sind die Reaktionen auf den § 4 Abs.1a E-UmwRG. Der Ausschuss der BRAK sieht in dem neuen § 4 Abs.1a E-UmwRG eine im Verhältnis zur Altrip-Entscheidung eigenständige Regelung, da der EuGH in dieser Entscheidung „die Beweislast bei der zuständigen Behörde oder dem Bauherrn gesehen hatte“, während „der deutsche Gesetzgeber hier die Behörde in der Beweispflicht [sieht]“ (vgl. S.5 der BRAK-Stellungnahme). In eine andere Richtung geht die Stellungnahme des BDEW (S.5). Nach Auffassung des BDEW habe der EuGH in der Altrip-Entscheidung gerade keine Darlegungs- und Beweislast der Behörde gefordert, sondern lediglich klargestellt, dass in puncto Darlegungs- und Beweislast einem klagenden Umweltverband keine Pflichten auferlegt werden dürften. Nach Auffassung des BDEW ist die Schaffung des § 4 Abs.1a E-UmwRG unionsrechtlich nicht geboten. In Umsetzung der Altrip-Entscheidung sei allenfalls eine Regelung denkbar, nach der in Modifizierung des § 46 VwVfG dem Rechtsbehelfsführer keine Darlegungserfordernisse treffen dürfen“ (S.5 der BDEW-Stellungnahme). Im Gegensatz zum BDEW begrüßt der DAV im Ausgangspunkt die neue Generalklausel, hält die Entwurfsfassung des § 4 Abs.1a E-UmwRG im Ergebnis aber für unzureichend. Die in der Vorschrift geregelte „Vorbringensobliegenheit“ greife zu kurz, da der EuGH neben den formulierten Anforderungen an die formelle Darlegungslast auch eine materielle Beweislastverteilung vorgenommen habe (S.6 und 7 der DAV-Stellungnahme). Nach Auffassung des DAV müsse in einer Neufassung des § 4 Abs.1a E-UmwRG neben der Klarstellung der fehlenden Darlegungspflicht des Rechtsbehelfsführers (in diesem Punkt besteht wohl eine Einigkeit zwischen dem DAV und der vom BDEW „hilfsweise“ vorgeschlagenen Umformulierung des § 4 Abs.1a E-UmwRG, vgl. oben) auch die Verankerung einer materiellen Beweislastregel. Diese vom DAV geforderte materielle Beweislastregel soll klarstellen, dass im Falle eines „non liquet“ der von § 46 VwVfG geforderte Nachweis, dass die Verletzung die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat, nicht erbracht ist.

Spielraum für die Beibehaltung des § 5 Abs.1 UmwRG?

Hinzuweisen ist schließlich noch auf die Stellungnahme der BRAK zur Streichung des § 5 Abs.1 UmwRG. Nach Auffassung der BRAK (S.3 der Stellungnahme) habe die Altrip-Entscheidung des EuGH ausreichend Spielraum gelassen, um im UmwRG festzuhalten, dass der Verzicht auf einen Stichtag sich lediglich auf den Zugang zur (gerichtlichen) Kontrolle bezieht. Hinsichtlich der Verfahrensvorschriften von Projekten mit Umweltverträglichkeitsprüfung habe der EuGH festgestellt und in der Altrip-Entscheidung nochmals ausdrücklich wiederholt, dass die bei Beginn des jeweiligen Verfahrens   geltenden Verfahrensvorschriften auch fortgelten könnten. Dies sei ein zentraler Aspekt, um ohnehin langwierige Entscheidungsverfahren bei der Vorhabenzulassung nicht weiter zu verlängern. Weder der DAV noch der BDEW haben in ihren Stellungnahmen die Streichung des § 5 Abs.1 UmwRG aufgegriffen. Für das weitere Gesetzgebungsverfahren erscheint eine Neuregelung des § 5 Abs.1 UmwRG sehr unwahrscheinlich, zumal die Unionsrechtskonformität der Vorschrift bereits seit längerem umstritten ist (vgl. Fellenberg/Schiller, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Allgemeiner Teil, 75. Ergänzungslieferung 2015, UmwRG, § 5 Rn.9).

Fazit

Unterschiedlicher konnte der vergleichsweise kurze Gesetzesentwurf zum UmwRG kaum bewertet werden. Während die BRAK zentrale Fragen der Reichweite des UmwRG durch den Referentenentwurf als nicht geklärt sieht („Stückwerk“), hält der BDEW eine Anpassung des UmwRG schon für nicht erforderlich. Nach Auffassung des BDEW könne die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung die Vorgaben der Altrip-Entscheidung im Einzelfall umsetzen, sodass die Novelle nicht notwendig sei (vgl. zum Anpassungsbedarf des deutschen Rechts infolge der Altrip-Entscheidung bereits Klinger ZUR 2014, 535 (538 ff.)). Dagegen begrüßt der DAV den Referentenentwurf, verlangt aber an mehreren Stellen des Entwurfs Konkretisierungen und Verschärfungen. Mit Spannung darf abgewartet werden, ob und inwieweit sich dieses gespaltene Meinungsbild zum Referentenentwurf im Gesetzgebungsverfahren ausdrücken wird.

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